AB 21599

Wortprotokoll

Par son message du 1er mars 2000, le Conseil fédéral a soumis au Parlement un projet de modification de la loi sur la prévoyance professionnelle (LPP), qui constitue la première révision de cette loi entrée en vigueur en 1985. Cela n'empêche toutefois pas que, dans la dernière décennie, la LPP ait déjà subi des modifications partielles concernant, entre autres, le libre passage intégral, l'accès à la propriété, la couverture des risques d'invalidité et de décès pour les personnes au chômage. La situation économique, devenue entre-temps difficile - pensons à la crise des années nonante -, a non seulement retardé la révision de la LPP, qui était prévue initialement pour la première moitié des années nonante, mais en a aussi influencé le contenu et la portée.

Le Conseil fédéral a en effet opté pour la consolidation du deuxième pilier plutôt que pour son développement, soutenu en cela par le résultat de la consultation qui révélait la présence d'avis opposés concernant l'étendue de la révision. Il s'est donc limité à la mise en parallèle du deuxième pilier et de l'AVS - pour tenir compte des objectifs de la 11e révision de l'AVS -, à l'adaptation du système de prévoyance professionnelle à l'accroissement de la longévité et, enfin, à des adaptations ponctuelles sur lesquelles on relevait une adhésion presque unanime.

L'objectif de simple consolidation a impliqué que soient renvoyés des points cruciaux qui avaient été soulevés mais qui auraient exigé un remaniement plus vaste de la loi, avec des retombes financières plus étendues. Parmi ceux-ci figure l'assujettissement au deuxième pilier des personnes à bas salaires et de celles qui travaillent à temps partiel.

De même que le Conseil fédéral, la commission est convaincue que le deuxième pilier nécessite une révision. L'expérience de son fonctionnement accumulée jusqu'à aujourd'hui, l'évolution intervenue entre-temps dans les autre branches de la sécurité sociale - en particulier la 11e révision de l'AVS -, les tendances qui se sont consolidées dans le contexte social et du marché du travail, et enfin les perspectives démographiques, confirment l'opportunité d'une révision législative.

La commission est donc entrée en matière, à l'unanimité moins 1 abstention.

Si, sur l'opportunité d'une révision, la commission est complètement en harmonie avec le Conseil fédéral, il en va bien autrement en ce qui concerne la portée de cette révision. Pour la très large majorité de la commission, l'objectif de consolidation n'est pas suffisant. Il est au contraire indispensable de s'approcher ultérieurement de l'objectif que la constitution assigne au système des trois piliers et de s'intégrer pleinement à la révision du premier pilier: le passage, dans l'AVS, à un système de retraite flexible permettra de prendre une retraite anticipée seulement dans la mesure où, à côté du premier pilier, on pourra bénéficier de prestations adéquates de prévoyance professionnelle. Par analogie et par cohérence avec la 11e révision de l'AVS, qui prévoit des améliorations pour les bas revenus, il paraît donc indispensable d'améliorer parallèlement le deuxième pilier.

Il est aussi indispensable d'adapter la prévoyance professionnelle à l'évolution et aux caractéristiques du marché du travail. Etant profondément axé sur l'exercice de l'activité professionnelle, le deuxième pilier perd en efficacité et en crédibilité s'il ne suit et ne reflète pas l'évolution du monde du travail. Parmi les aspects qui ont acquis un poids décisif pendant ces dernières décennies au niveau du marché du travail et du tissu social, on peut rappeler d'abord la participation accrue des femmes au marché du travail - rappelons que leur taux d'activité a augmenté de 4 pour cent en moins de dix ans -, la hausse constante du travail à temps partiel et la pratique de cette forme de travail surtout par les femmes. De 1980 à nos jours, le taux du travail à temps partiel a pratiquement doublé, passant de 15 pour cent à plus de 30 pour cent, ce qui implique plus de 1 million de travailleuses et de travailleurs. On peut rappeler ensuite la flexibilisation du marché du travail, avec l'augmentation d'autres formes de travail atypiques - pensons au travail intérimaire, au travail à durée déterminée, au travail sur appel, etc. -, et enfin, la consolidation de la présence de travailleurs et de groupes ayant des bas salaires. Les "travailleurs pauvres" en sont l'expression la plus emblématique. N'oublions pas, tout de même, qu'un quart des hommes et trois cinquièmes des femmes ont un revenu inférieur à 40 000 francs par année, si on se réfère aux statistiques AVS.

Il faut aussi prendre en considération les changements intervenus au niveau social. Je citerai en particulier deux aspects: en premier lieu, la fragilisation des liens matrimoniaux, qui tend à produire des situations de précarité et même de pauvreté risquant de se perpétuer en l'absence d'instruments adéquats de protection et de sécurité sociale; en deuxième lieu, la marche vers une parité accrue entre hommes et femmes, qui exige aussi qu'en ce qui concerne l'accès aux assurances sociales, il n'y ait pas de barrière qui désavantage un sexe. Il est juste de souligner qu'aujourd'hui, une femme sur trois seulement est assurée au deuxième pilier.

La commission a donc opté pour une révision qui prenne en considération les transformations intervenues dans la réalité sociale et économique et qui puisse rester plus cohérente avec la finalité même du deuxième pilier. Elle est donc allée au-delà de l'adaptation à l'évolution démographique, qui constitue au contraire le noyau central du message du Conseil fédéral, pour viser l'amélioration même du système de prévoyance professionnelle. Cette orientation est partagée par la presque totalité de la commission. Des différences subsistent par contre au sujet du degré d'élargissement souhaité et au sujet du modèle à adopter.

Le choix le plus crucial de la commission a justement été de prévoir:

1. une plus vaste intégration dans le deuxième pilier des personnes travaillant à temps partiel;

2. une meilleure intégration de ceux et celles qui ont des bas salaires;

3. une couverture plus étendue pour les personnes à revenus modestes;

4. la compensation de la réduction du taux de conversion suite à l'allongement de l'espérance de vie.

La solution élaborée par la commission permet de réduire de moitié le nombre des personnes qui sont aujourd'hui exclues du deuxième pilier suite à la perception d'un salaire inférieur au seuil d'entrée actuel, qui est de 24 720 francs. On passerait de 34 pour cent de femmes et de 16 pour cent d'hommes actuellement exclus à 17 et 8 pour cent respectivement. En chiffre absolu, cela correspond à un élargissement du cercle des assurés d'à peu près 300 000 personnes.

La solution élaborée par la commission permet aussi d'améliorer la position dans la prévoyance professionnelle d'à peu près 40 pour cent des assurés. C'est une amélioration surtout tangible pour les assurés ayant jusqu'à 45 000 ou 50 000 francs de salaire annuel. Cette solution permet aussi de faire en sorte que la baisse du taux de conversion soit compensée presque pour tout le monde par une hausse correspondante du salaire assuré, de façon à éviter une réduction des prestations de la prévoyance professionnelle. La commission a en effet élaboré un modèle qui permet de donner une réponse non seulement au problème de l'augmentation de la longévité, mais aussi simultanément, par le même mécanisme, à l'exigence d'élargir le deuxième pilier aux travailleurs à temps partiel et à bas salaires.

Ce modèle repose sur les éléments suivants: tout d'abord, un seuil d'entrée réduit de moitié, soit 12 360 francs au lieu de 24 720 francs, ce qui correspond d'ailleurs à la rente minimale AVS; ensuite, une déduction de coordination variable - 40 pour cent du salaire -, et non plus fixe comme aujourd'hui, avec un montant minimum et un montant maximum. Ce modèle tourne donc autour de la hausse du salaire [PAGE 495] assuré comme mécanisme tant d'amélioration de la prévoyance pour les travailleurs à temps partiel et ceux qui ont des bas salaires, que de compensation de la longévité.

Le projet du Conseil fédéral, sur lequel s'insère une partie des propositions de minorité, prévoit au contraire l'augmentation des bonifications de vieillesse, c'est-à-dire du taux de retenue sur le salaire, ce qui risque visiblement de renforcer les distorsions et les pénalisations qui frappent aujourd'hui les travailleurs les plus âgés.

L'un des thèmes les plus significatifs du projet de révision du Conseil fédéral est celui qui concerne l'adaptation du deuxième pilier à l'allongement de l'espérance de vie. A ce sujet, la commission partage l'exigence d'adapter le taux de conversion à l'évolution de l'espérance de vie, mais elle évalue de manière différente la dimension de cette modification et juge opportune une période de transition allant au-delà du calcul technique.

Le Conseil fédéral n'a pu se baser que sur les données des caisses autonomes de 1990 et sur les scénarios de l'Office fédéral de la statistique de 1995. La commission a eu, au contraire, l'avantage de disposer des scénarios de l'OFS de 2000 ainsi que des données les plus récentes concernant la Caisse fédérale d'assurances et la Caisse de pensions de la ville de Zurich. On peut relever, sur la base de ces dernières données, un certain ralentissement de la progression, mais il y a tout de même une progression, de l'espérance de vie. Les calculs basés sur ces dernières données conduisent à définir un taux de conversion de 6,8 pour cent au lieu de 6,65 pour cent, comme le prévoit le message.

La majorité de la commission, estimant d'ailleurs qu'il est nécessaire d'assouplir l'impact de cette réduction sur les rentes des assurés les plus âgés, donc plus proches de la retraite, propose de retarder de cinq ans le passage au nouveau taux et d'y arriver en 2018 au lieu de 2013, qui serait le délai du point de vue technique.

S'agissant d'un aspect décisif qui définit le niveau des rentes et donc les obligations des institutions de prévoyance, ce thème a soulevé pas mal de réactions et même d'oppositions. A ce sujet et vis-à-vis de ceux qui préfèrent encore un taux de conversion de 6,65 pour cent, il faut remarquer qu'on est en présence de deux systèmes de calcul différents. Le système toujours utilisé par le Conseil fédéral et par la commission est basé sur la table de mortalité par périodes, l'autre système est au contraire basé sur les tables de génération. Aucune considération ne justifie aujourd'hui un changement de système de calcul. Pour la commission, il est donc justifié de passer à un taux de conversion de 6,8 pour cent.

La question de la transparence. Le débat concernant le taux de conversion n'a pas manqué de déboucher sur le thème de la transparence. La baisse du taux de conversion est en effet justifiée du point de vue démographique, mais elle est au contraire plus controversée si on se réfère à des considérations d'ordre économique. On peut en effet se demander si le rendement sur le long terme des capitaux de la prévoyance professionnelle ne permet pas de compenser le besoin accru de ressources découlant de l'allongement de l'espérance de vie, sans nécessairement baisser le taux de conversion. Or, on constate à ce sujet une énorme opacité, surtout à l'intérieur des institutions collectives, celles qui sont gérées par les compagnies d'assurance ou les banques.

Il y a trop de questions qui restent sans réponse, des questions concernant les bénéfices découlant de la gestion des capitaux, la détermination de la participation aux excédents, la fixation des coûts administratifs. S'agissant de ressources à finalité sociale, il ne paraît pas acceptable que ni les assurés ni les employeurs ne puissent obtenir une vision plus précise de tout ce qui concerne la gestion des ressources alimentées par leurs contributions et destinées d'ailleurs aux assurés mêmes. C'est pourquoi la commission juge indispensable de renforcer la transparence de la prévoyance professionnelle.

Au-delà des questions clés énoncées jusqu'ici, sur lesquelles elle s'est éloignée du message, la commission a accepté la plupart des autres solutions formulées par le Conseil fédéral. On peut en particulier citer les solutions suivantes: la rente de veuve, le quart de rente en cas d'invalidité, le renforcement des dispositions concernant l'adaptation au renchérissement, l'information des assurés, l'âge de la retraite identique à celui de l'AVS.

La commission a toutefois aussi abordé d'autres aspects. Les sujets pour lesquels une nouvelle formulation est proposée sont notamment les suivants: extension du droit et meilleure protection des bénéficiaires de prestations d'invalidité, amélioration de la position des assurés en cas de dissolution d'un contrat entre une institution de prévoyance et une compagnie d'assurance, dispositions concernant les organes de contrôle.

En ce qui concerne les mesures de nature fiscale, une mention à part doit être réservée au choix de la commission sur deux adaptations de la LPP ayant une implication fiscale. Il s'agit du plafonnement du gain assurable et de la limitation des possibilités de rachat dans la prévoyance professionnelle surobligatoire. La commission a examiné cette question à la lumière, d'un côté, de l'opportunité de ne pas introduire une opposition entre bas revenus, que cette révision favorise, et hauts revenus, qui verraient leur situation péjorée, et, de l'autre côté, de la nécessité de lutter tout de même contre l'utilisation abusive du deuxième pilier, et cela aussi à la lumière des événements les plus récents. La commission est essentiellement d'avis qu'on ne doit pas limiter en principe la possibilité, pour les hauts revenus, de se constituer une prévoyance professionnelle, mais qu'on doit tout de même lutter contre les abus, par la législation fiscale plutôt que par la loi sur la prévoyance professionnelle. Il reste toutefois des questions ouvertes qui méritent un approfondissement ultérieur. La commission a ouvert la voie à cet approfondissement et à des mesures concrètes par l'adoption de trois postulats allant dans ce sens (02.3181, 02.3182, 02.3183).

Tenant compte des solutions déjà aujourd'hui plus favorables par rapport au minimum LPP ainsi que de l'abolition des mesures spéciales, le modèle de la commission entraîne un coût effectif de 865 millions de francs. C'est une somme qui ira à la charge des assurés et des employeurs qui, aujourd'hui, versent à la prévoyance professionnelle respectivement 9 et 15 milliards de francs par année. La charge totale augmenterait donc, en ce qui concerne la prévoyance professionnelle, à peu près de 3,6 pour cent. Il ne s'agit évidemment pas d'une modification insignifiante, ni non plus d'une hausse insupportable, surtout à la lumière des avantages que cela entraînerait.

Cette première révision tombe grosso modo vingt ans après l'entrée en vigueur de la LPP. Il est temps que les faiblesses montrées par ce régime, faiblesses qui se sont fortement aggravées du fait de la rapide transformation du monde du travail, puissent être corrigées. Il ne faut d'ailleurs pas oublier que toute correction, à la différence de ce qui se produit pour le premier pilier, déploie ses effets seulement à longue échéance et se montre totalement efficace après une période complète de contribution de quarante ans. C'est pourquoi la commission est convaincue que tout retard dans l'adaptation et l'amélioration du système finirait par réduire progressivement son efficacité, l'empêchant de répondre à la finalité que la constitution et notre sécurité sociale lui assignent.

La commission vous invite donc à entrer en matière et à soutenir ses propositions ou celles de sa majorité.

En conclusion, permettez-moi d'adresser les remerciements qui s'imposent à l'administration et au secrétariat de la commission, qui ont fait un travail remarquable et de très haute qualité, assistant la commission tout au long de son travail.