Bischof Pirmin · Ständerat · 2017-06-06

Wortprotokoll

Wir haben hier eine ungewöhnliche Vorlage vor uns. Es geht um eine Volksinitiative und um einen Gegenentwurf. Das Ungewöhnliche [PAGE 404] liegt darin, dass der Nationalrat beschlossen hat, dem Volk sowohl die Initiative als auch den Gegenentwurf zur Annahme zu empfehlen. Ihre Kommission schlägt Ihnen hingegen nach eingehenden Beratungen an mehreren Sitzungen vor, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen und auf den Gegenentwurf gar nicht einzutreten. Wie kommt es dazu?

Die Volksinitiative "Ja zum Schutz der Privatsphäre" wurde am 25. September 2014 eingereicht. Mit der Initiative soll der Schutz insbesondere der finanziellen Privatsphäre in der Verfassung verankert werden. Damit soll das steuerliche Bankkundengeheimnis im Inland bewahrt werden. Der Bundesrat hat mit der Botschaft vom 26. August 2015 die Initiative abgelehnt und darauf verzichtet, einen Gegenentwurf zu unterbreiten. Er hat dies insbesondere damit begründet, dass mit der Initiative die korrekte Erhebung der Steuern bei Kantonen und Gemeinden nicht möglich wäre.

Die WAK des Nationalrates ist zunächst dem Bundesrat gefolgt und hat die Initiative dem Rat zur Ablehnung empfohlen. Später ist die WAK unseres Schwesterrates auf ihren Entscheid zurückgekommen und hat in der Kommission einen Gegenentwurf erarbeitet, der Ihnen heute vorliegt. Zu diesem Gegenentwurf gab es verschiedene Fassungen, die einer internen Vernehmlassung unterstellt worden sind. Die WAK unseres Schwesterrates hat es aber ausdrücklich abgelehnt, den Gegenentwurf dem Bundesrat zu einer Stellungnahme vorzulegen.

In der Folge hat der Nationalrat am 15. Dezember des letzten Jahres den direkten Gegenentwurf mit 111 zu 71 Stimmen in der Gesamtabstimmung angenommen. Der Nationalrat hat aber auch die Volksinitiative mit 80 zu 60 Stimmen bei 55 Enthaltungen zur Annahme empfohlen. Er hat zudem empfohlen, den Gegenentwurf in der Stichfrage vorzuziehen.

Die WAK Ihres Rates hat an der Sitzung vom 9. und 10. Januar dieses Jahres beschlossen, die Beratung des Geschäftes zu sistieren und dem Bundesrat die Gelegenheit zu einer formellen Stellungnahme zum Gegenentwurf der WAK des Nationalrates zu geben. Der Bundesrat hat diese Stellungnahme, die Ihnen vorliegt, am 5. April 2017 verabschiedet. Der Bundesrat beantragt, die Initiative abzulehnen - was er vorher schon beantragt hatte - und nicht auf den Gegenentwurf einzutreten. Die Räte haben die Frist für die Behandlung der Volksinitiative in der Folge bis zum 25. März 2018 verlängert.

Ihre Kommission beantragt Ihnen nun mit 7 zu 6 Stimmen, also relativ knapp, auf den Gegenentwurf nicht einzutreten, und sie beantragt Ihnen relativ deutlich, mit 11 zu 2 Stimmen, die Volksinitiative dem Volk zur Ablehnung zu empfehlen. Ihre Kommission stützt sich bei diesen Anträgen zunächst auf die Ausführungen im bundesrätlichen Bericht, den ich eben erwähnt habe, und auf zusätzliche Überlegungen in der Kommission.

Die deutliche Ablehnungsempfehlung für die Volksinitiative - entgegen dem Nationalrat - ist auf folgende Gründe zurückzuführen:

1. Zunächst einmal führt die Initiative den Begriff der "Dritten" ein: Dritte, die Pflichten haben oder nicht haben. Dieser Begriff der Dritten in Verbindung mit dem Schutz der Privatsphäre finanzieller Art würde dazu führen, dass alle diesbezüglichen Auskünfte, also etwa auch Auskünfte des Arbeitgebers über Lohnausweise, wie sie heute in vielen Kantonen gängig sind, oder einer Versicherungsgesellschaft, nicht mehr möglich wären. Die vollständige, richtige und somit rechtsgleiche Besteuerung wäre, gemäss Bericht des Bundesrates, damit gefährdet. Mit Dritten könnten darüber hinaus - die Interpretation ist umstritten - auch Behörden gemeint sein. In diesem Fall wäre dann auch die Amtshilfe zwischen Behörden im Bereich des steuerlichen Bankgeheimnisses nicht mehr möglich.

2. Die Initiative schränkt den Steuertatbestand des Steuerbetruges ein. Sie schränkt ihn ein auf die eigentliche Falschbeurkundung und lässt andere Umstände, die zu einer vergleichbaren Bestrafung führen könnten, und zwar heute schon, nicht mehr zu. Insbesondere - auch hier verweise ich auf den Bericht des Bundesrates - trifft dies zu für den Fall eines sogenannten Lügengebäudes, also wenn ein Steuerpflichtiger zwar keine Urkundenfälschung begeht, aber durch Aufbau eines eigentlichen Konstruktes von Folgelügen die Steuerverwaltung in einen Irrtum versetzt. Die fortgesetzte Hinterziehung auch mittlerer Beträge wäre auch nicht mehr unter den Tatbestand zu fassen.

3. Der entsprechende Entscheid müsste gemäss Initiative neu immer von einem Gericht gefällt werden, d. h. der Entscheid, ob ein begründeter Verdacht auf eine schwere Steuerwiderhandlung vorliegt oder nicht. Das würde die Verfahrensdauer und die Verfahrenskosten mit grosser Wahrscheinlichkeit in allen diesen Fällen deutlich vergrössern.

4. Es fehlt im Gegensatz zum heutigen Recht der Tatbestand der Veruntreuung von Quellensteuern. Die Veruntreuung von Quellensteuern würde im Gegensatz zur heutigen Rechtslage nicht mehr unter die schweren Steuerwiderhandlungen fallen, was wahrscheinlich nicht die Meinung der Initianten gewesen ist, sich aber klar aus dem Wortlaut ergibt.

5. Auch die Mehrwertsteuer ist wie alle anderen indirekten Steuern nicht mehr erfasst, sodass ein Leistungs- und Abgabebetrug in diesen Bereichen kaum mehr verfolgbar wäre. Unklarheiten würden entstehen. Da sind Interpretationsdifferenzen vorhanden, auch im Bereich der Bekämpfung der Geldwäscherei und des internationalen automatischen Informationsaustausches.

Das sind im Wesentlichen die Gründe, weshalb die Kommission Ihnen die Initiative zur Ablehnung empfiehlt.

Nun zum Gegenentwurf: Die Kommission hat den Gegenentwurf kontrovers diskutiert und stellt fest, dass der Gegenentwurf materiell, im Gegensatz zur Initiative, nicht über das geltende Steuerrecht hinausgeht. Er enthält insbesondere einige Probleme nicht mehr, die die Volksinitiative aufwirft und die ich eben angesprochen habe. Der Begriff der Dritten ist durch den Begriff der Banken ersetzt worden. Es wird kein ausdrücklicher Gerichtsbeschluss mehr verlangt, sondern in den entsprechenden Fällen die Zustimmung des Vorstehers des Eidgenössischen Finanzdepartementes, wie bereits heute im entsprechenden Artikel, und als schwere Steuerstraftat wird auch die Veruntreuung von Quellensteuern angeführt. Der Gegenentwurf beschränkt sich zudem ausdrücklich auf die direkten Steuern und enthält damit die Problematik der Mehrwertsteuer nicht mehr.

Die Kommissionsmehrheit hält aber fest, dass wesentliche Kritikpunkte, die gegenüber der Initiative vorzubringen waren, auch für den Gegenentwurf gelten.

Erster Punkt: Nach Auffassung der Kommissionsmehrheit und des Bundesrates besteht überhaupt kein Handlungsbedarf, in diesem Bereich verfassung- oder gesetzgeberisch tätig zu werden. Die finanzielle Privatsphäre ist bereits im geltenden Recht ausreichend geschützt, im Steuerbereich namentlich durch das Steuergeheimnis. Artikel 13 der Bundesverfassung gewährleistet ausdrücklich den Schutz der Privatsphäre. Der entsprechende Schutz ist dann auch in der Folgegesetzgebung sowohl des Bundes als auch der Kantone entsprechend ausgeweitet worden.

Die Kommissionsmehrheit ist der Auffassung, dass dieser verfassungsmässige und gesetzgeberische Schutz auf der Ebene von Bund und Kantonen genügt. Es gibt keinen Anlass, das steuerliche Bankgeheimnis zusätzlich verfassungsrechtlich zu schützen - in einer Gesetzgebungswelt, in der andere Geheimnisse, etwa das Arztgeheimnis oder das Anwaltsgeheimnis, auch nicht speziell bundesverfassungsrechtlich geschützt sind, sondern auch nur auf Gesetzesstufe. Wieso sollten unsere Personendaten im Gesundheitsbereich - denken Sie an die elektronische Gesundheitskarte und Ähnliches, an die riesigen Datenmengen, über die heute hier diskutiert wird und die das Arztgeheimnis angreifen - gesetzgeberisch anders geschützt werden als die finanzielle Privatsphäre im Steuerbereich?

Zweiter Punkt: Der Gegenentwurf würde den Zugang zu Bankdaten ausschliesslich bei schweren Steuerdelikten ermöglichen. Das würde indirekt und implizit heissen, dass andere Steuerdelikte, also mittlere und leichte Steuerdelikte, bagatellisiert würden. Dadurch könnten sich steuerunehrliche Personen in ihrem Handeln bestärkt fühlen - auch wenn das vielleicht nicht die Absicht des Gegenentwurfes ist. Der Bundesrat rechnet in seinem Bericht mit einem Rückgang der Selbstanzeigen, die wir 2008 eingeführt haben, und mit [PAGE 405] einem Anstieg der Steuerhinterziehung. Die Folge wären Mindereinnahmen für Bund, Kantone und Gemeinden.

Dritter Punkt: Es würde lediglich das geltende Recht in die Verfassung gehoben. Das stimmt. Damit würde aber das geltende Recht zementiert. Eine so detaillierte steuerrechtliche Regelung auf Verfassungsstufe würde das Parlament in seiner Handlungsfreiheit massiv einschränken. Das würde etwa im Bereich des Steuerstrafrechts bedeuten, dass eine entsprechende Reform nur noch sehr eingeschränkt möglich wäre, selbst wenn die Mehrheit des Parlamentes eine Reform möchte. Der Bundesrat selber hat ja sein Projekt einer Revision des Steuerstrafverfahrensrechts sistiert. Nachdem die Vernehmlassung dazu derart vernichtend ausfiel, ist auch nicht damit zu rechnen, dass vom Bundesrat wieder eine entsprechende Reform kommt - jedenfalls nicht in der Tonlage, wie sie damals vorgesehen war. Das Parlament könnte eine solche Vorlage sonst auch ablehnen.

Die Einschränkung der Handlungsfreiheit wäre aber jetzt in einem anderen Bereich für den Wirtschaftsstandort Schweiz fatal. Es geht um die Revision des Verrechnungssteuerrechts. Hier pochen die Wirtschaftsverbände seit Längerem darauf, dass zur Standortsicherung das Verrechnungssteuerrecht durch die Einführung eines neuen Systems revidiert wird. Wenn der Gegenentwurf angenommen würde, wäre die von den Wirtschaftsverbänden geforderte Hauptvariante zur Neufassung der Verrechnungssteuer nicht mehr möglich, weil nämlich die damit verbundene automatische Meldung an die Steuerbehörden qua constitutione, also aus der Verfassung heraus, verunmöglicht würde.

In dieser Situation wäre es ausserordentlich schwierig, das Verrechnungssteuerrecht zu revidieren, und das würde dann bedeuten, dass Sie mit einem Ja zum Gegenentwurf gleichsam der kommenden Verrechnungssteuervorlage einen Mühlstein umbinden würden, und zu Beginn der Badesaison wissen Sie, was es heisst, wenn man mit einem Mühlstein um den Hals schwimmen muss.

Die Kommissionsmehrheit stützt sich mit ihrem Antrag, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen und auf den Gegenentwurf nicht einzutreten, auf den gleichlautenden Antrag des Bundesrates, auf die eindringliche Aufforderung der Kantone - Sie haben am 15. Mai einen Brief der Finanzdirektorenkonferenz erhalten - und auf die entsprechenden Vorschläge von Economiesuisse und der Schweizerischen Bankiervereinigung.