Fluri Kurt · Nationalrat · 2017-09-19

Wortprotokoll

Mit der Volksinitiative "gegen Masseneinwanderung", welche am 9. Februar 2014 von Volk und Ständen angenommen wurde, wurden die Artikel 121a und 197 Ziffer 11 in die Bundesverfassung aufgenommen. Daraus ergaben sich für die Umsetzung grob zwei Aufträge, nämlich erstens die Anpassung des Ausländergesetzes mit dem Ziel, die Zuwanderung von Ausländerinnen und Ausländern eigenständig zu steuern und durch jährliche Höchstzahlen und Kontingente zu begrenzen, sowie zweitens innert drei Jahren die Anpassung von völkerrechtlichen Verträgen, welche einer eigenständigen Steuerung entgegenstehen.

Noch während der Umsetzungsfrist, am 27. Oktober 2015, ist die hier zu behandelnde Volksinitiative mit 108 640 gültigen Unterschriften eingereicht worden. Diese Initiative mit dem Titel "Raus aus der Sackgasse!", kurz Rasa-Initiative genannt, will die Artikel 121a und 197 Ziffer 11 der Bundesverfassung ersatzlos aufheben. Die wesentlichen Ziele der Initiative lassen sich wie folgt zusammenfassen:

Nachdem sich die schweizerische Stimmbevölkerung mehrmals für die bilateralen Verträge mit der EU ausgesprochen habe, lasse sich die nun aufzuhebende Verfassungsbestimmung kaum umsetzen, ohne eben diese bilateralen Verträge wiederum ernsthaft zu gefährden. Deshalb brauche es nun eine klare Entscheidung des Stimmvolkes zwischen der Fortführung dieser bilateralen Verträge und der Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative. Ferner würde die Schweiz bei einer vollständigen Umsetzung von Artikel 121a der Bundesverfassung aus verschiedenen europäischen Kooperationen ausgeschlossen wie zum Beispiel aus Horizon 2020 und Erasmus plus, welche zwei wichtige Projekte für Forschung und Bildung seien, sowie aus Media, einem für die audiovisuelle Branche zentralen Programm.

Im Mittelpunkt der Absicht der Initianten steht somit die Erhaltung der bilateralen Verträge mitsamt den verschiedenen Kooperationsformen. Die Initiantinnen und Initianten haben deswegen zugesichert, dass sie die Initiative bei einem direkten Gegenentwurf zurückziehen könnten, sofern dieser die bilateralen Abkommen sichere. Ein Rückzug käme aber auch infrage, wenn Artikel 121a der Bundesverfassung so umgesetzt würde, dass die Bilateralen nicht gefährdet würden und eine dauerhafte Rechtssicherheit sichergestellt sei.

Wie wir heute wissen, tangiert die am 16. Dezember 2016 beschlossene Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative [PAGE 1441] die bilateralen Verträge nicht. Offenbar genügt dies den Initiantinnen und Initianten der Rasa-Initiative aber nicht, da sie wie geschildert nicht davon ausgehen, dass damit eine dauerhafte Rechtssicherheit sichergestellt ist. Sie finden die Rückzugsbedingungen des Initiativkomitees in der Botschaft des Bundesrates auf Seite 3351.

Anlässlich der Anhörung einer Delegation des Initiativkomitees in der SPK unseres Rates vom 30. Juni 2017 wurden im Wesentlichen zwei Gründe für die Aufrechterhaltung der Initiative genannt: Zum einen ist aus Sicht der Initiantinnen und Initianten mit der erfolgten Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative noch keine dauerhafte Rechtssicherheit in Bezug auf die verhinderte Gefährdung der Bilateralen sichergestellt. Ich zitiere Herrn Sean Serafin, Mitglied des Initiativkomitees, wie folgt:

"Un point central de la politique étrangère et économique suisse est bâti sur un fondement juridique incertain. Madame Sommaruga en a parlé en conférence de presse. Le référendum qui n'a pas abouti améliore quelque peu la situation, mais ce point ne réunit pas de consensus au sein de la population. Bien que mis en oeuvre comme actuellement, l'article 121a a toujours un potentiel de contentieux avec l'UE, par exemple pour une prochaine Commission."

Aus dieser Unsicherheit heraus ergebe sich eine entsprechende Rechtsunsicherheit im universitären Bereich, wie die zweite Vertreterin des Initiativkomitees, Frau Professorin Brigitte von Rechenberg, an der erwähnten Sitzung der SPK-NR ausführte. Die Wissenschaft benötige Rechtssicherheit, um an den europäischen Programmen wieder mitmachen zu können, was gegenwärtig bloss bis ins Jahr 2020 garantiert sei. Schliesslich benötigten die Universitäten und Eidgenössischen Technischen Hochschulen aber langfristige Rechtssicherheit bezüglich Personenfreizügigkeit, um entsprechende Lehrpersonen und Experten anziehen zu können.

Dies dürften auch die Gründe sein, dass das Initiativkomitee nach wie vor an der Initiative festhält und unter den gegebenen Umständen und ohne einen direkten Gegenentwurf, welcher ihren Bedenken Rechnung trägt, diese nicht zurückziehen will. Es ist davon auszugehen, dass das Initiativkomitee für seinen endgültigen Entscheid den Abschluss der parlamentarischen Beratung abwarten wird. Das Initiativkomitee wird allerdings gelegentlich noch präzisieren müssen, wann die Bilateralen als genügend gesichert betrachtet werden. In unserer Demokratie sind bekanntlich alle Beschlüsse mehr oder weniger bloss relativ endgültig.

Die Staatspolitische Kommission Ihres Rates hat von dieser Haltung Kenntnis genommen und in diesem Licht die Beurteilung der Rasa-Initiative vorgenommen. Sie hat aber auch Kenntnis genommen von der Tatsache, dass es mehreren Referendumskomitees nicht gelungen ist, die nötigen Unterschriften zu sammeln, was indirekt und auch nach Auffassung der Referendumsführer durchaus als Legitimation der beschlossenen Lösung zur Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative verstanden werden kann. Die Mehrheit der Kommission ist demzufolge der Auffassung, dass es vertretbar ist, auf Dauer mit dem sogenannten Inländervorrang zu leben und Artikel 121a in der Verfassung zu belassen. Auch das Argument, nicht bereits einige Jahre nach einer angenommenen Volksinitiative ihre Umsetzung wieder aufzuheben, fiel ins Gewicht. Zudem ist früher oder später mit einer sogenannten Kündigungs-Initiative zu rechnen, welche das bilaterale Vertragsgefüge wieder grundsätzlich infrage stellen wird.

Das Parlament hat sich bei der Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative bekanntlich vom Ziel leiten lassen, die für die Schweiz enorm wichtigen Verträge zu sichern. Dieses Ziel konnte erreicht werden, ebenso die Teilnahme am Forschungsprogramm Horizon 2020. Das bilaterale Verhältnis hat sich seit Dezember 2016 merklich entspannt, was sich auch an der überfälligen Aktualisierung des Abkommens über technische Handelshemmnisse im Juli 2017 ablesen lässt. Sicher besteht auch nach Meinung der die Umsetzung unterstützenden Mehrheit des Parlamentes die Auffassung, dass es zwischen dieser und dem Verfassungstext eine recht grosse Diskrepanz gibt. Sie kennt aber auch die schweizerische bundesstaatliche Tradition, wonach Verfassungsinitiativen, welche andere Verfassungsbestimmungen, in diesem Fall Artikel 5 Absatz 4, sowie frühere Volksbeschlüsse tangieren, möglichst harmonisch in diesen Rahmen eingepflanzt werden. Die Mehrheit der Kommission ist deshalb der Auffassung, dass eine formelle Aufhebung der am 9. Februar 2014 beschlossenen Verfassungsbestimmungen nicht notwendig ist und es im Gegenteil demokratiepolitisch fragwürdig wäre, diesen Beschluss nun bereits wieder aufheben zu wollen.

Selbstverständlich ist diese Haltung nicht unbestritten. So äussert sich zum Beispiel der St. Galler Staatsrechtsprofessor Bernhard Ehrenzeller dezidiert negativ zur heutigen Verfassungslage. Die Kluft zwischen Verfassung und Umsetzungsgesetzgebung sei unhaltbar gross, weshalb dieser Zustand mit einem direkten Gegenvorschlag zur Rasa-Initiative zu beheben sei. Bliebe es beim Status quo, so könnte nach ihm jede Initiative völlig umgebogen und praktisch willkürlich umgesetzt werden.

Diese Kritik scheint uns übertrieben zu sein: Nicht jede Initiative verletzt bereits bestehendes Verfassungsrecht, wie dies im konkreten Fall bei Artikel 5 Absatz 4 der Fall war. Nicht jede Initiative will mehrere, relativ kurze Zeit vorher erfolgte Volksabstimmungen wieder aushebeln. Hinzu kommt die indirekte Legitimation der Umsetzung durch die gescheiterten Versuche, das Referendum zu ergreifen, welche alle schon relativ früh in der Phase der Unterschriftensammlung scheiterten. Dementsprechend gibt es denn auch Stimmen aus der Wissenschaft, welche die Qualifikation des parlamentarischen Entscheides vom 16. Dezember 2016 als "Verfassungsbruch" oder als "Makel" aus den genannten Gründen ablehnen.

Von dieser Seite wird auch angefügt, dass es die SVP mit ihrer Initiative versäumt habe, die Konsequenzen in Form einer Kündigung der Bilateralen zu verlangen, wenn ihr Verhandlungsauftrag an den Bundesrat nicht positiv abgeschlossen werden kann. Möglicherweise will sie das nun mit einer Kündigungs-Initiative nachholen. Schliesslich hat sie es auch während des Abstimmungsverfahrens und während der parlamentarischen Debatte versäumt, praktische Hinweise zu einer möglichen Umsetzung ihrer Initiative zu geben. Das haben wir vor einem Jahr ja eingehend in diesem Saal diskutiert. Zusammen mit der Ankündigung des Bundesgerichtes, eine allfällige Verletzung völkerrechtlicher Verträge nicht zu akzeptieren, und vor dem Hintergrund der allseits gewünschten Vollassoziierung der Schweiz an Horizon 2020 ist die unverkennbare Mehrheit der Stimmen aus Wirtschaft, Wissenschaft und Politik der Auffassung, die erreichte Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative sei in diesem Umfeld vertretbar, ebenso die Differenz zum neuen Verfassungswortlaut.

So hat sich die SPK-NR denn auch mit 17 zu 2 Stimmen bei 6 Enthaltungen dazu entschlossen, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen. Mit 17 zu 8 Stimmen hat sie ferner beschlossen, auf einen Gegenvorschlag zu verzichten. Wir werden heute drei Minderheitsanträge und damit drei mögliche Gegenvorschläge diskutieren. Zusammen könnten sie sehr wohl eine Mehrheit in diesem Rat herbeiführen. Aber für sich allein wurde zumindest in der Kommission jede Variante eines Gegenvorschlages mehrheitlich abgelehnt; wir werden sicher darauf zu sprechen kommen.

Zusammenfassend: Wir empfehlen Ihnen im Namen einer grossen Mehrheit der SPK-NR, die Rasa-Initiative zur Ablehnung zu empfehlen und auf einen Gegenentwurf nicht einzutreten.