Villiger Kaspar · Bundesrat · 2002-06-04

Wortprotokoll

Der Geschäftsbericht zeigt die enorme Vielfalt der Aufgaben, die ein moderner Staat zu bewältigen hat. Er zeigt auch die enorme Arbeit, die von der Verwaltung geleistet wird. Die Präsidentin Ihrer Kommission, Frau Gadient, hat das hier gewürdigt und dem Bundesrat und der Verwaltung ihren Dank ausgesprochen. Ich möchte mich für diesen Dank bedanken und meinerseits den Dank des Bundesrates an die Verwaltung aussprechen. Natürlich macht die Verwaltung auch immer wieder Fehler, wie der Bundesrat und wir alle auch. Im internationalen Vergleich dürfen wir aber feststellen, dass die Schweiz eine sehr gute und leistungsfähige Verwaltung hat.

Ich möchte zunächst zu den fünf Schwerpunkten der bundesrätlichen Geschäftsführung sprechen und nachher auf die konkreten Fragen eingehen, die Ihre Sprecherin und Ihre Sprecher aufgeworfen haben.

Die fünf Schwerpunkte, die die bundesrätliche Tätigkeit geprägt haben, waren die Bewältigung der Swissair-Krise, die bilateralen Verhandlungen mit der EU, die Reform der staatlichen Institutionen, die Konsolidierung der Sozialwerke und einzelne Innovationen im Gesundheitsbereich. Ich möchte hierzu nur ein paar politische Bemerkungen machen, auch weil diese Geschäfte zum Teil nun bei Ihnen hängig sind.

Zur Swissair: Natürlich wussten wir alle schon vor dem 11. September 2001, dass sich die Swissair in einer schwierigen Situation befand. Eine Lösung ohne Beteiligung des Staates wäre mit grösster Wahrscheinlichkeit noch möglich gewesen. Aber der 11. September, den Sie hier auch erwähnt haben, hat alles verändert. Er hat zu einem Einbruch bei den Passagierzahlen geführt und die Tochterfirmen in Probleme gestürzt. Dann begannen sich die Ereignisse völlig unerwartet zu überstürzen. Sie haben das hier eingehend diskutiert. Die GPK-SR wird das zu Recht noch weiter ausleuchten. Ich will diese Ereignisse deshalb hier nicht im Einzelnen nachzeichnen. Jedenfalls geriet der Bundesrat, eigentlich gegen seinen Willen, unter enormem Zeitdruck in ein klassisches Krisenmanagement mit unvollständiger Information und einer unübersichtlichen Lage mit zahlreichen Mitspielern. Angesichts der enormen Bedeutung von direkten Flugverbindungen für unseren Wirtschaftsstandort, angesichts der Gefährdung der Funktionsfähigkeit unserer Flughäfen, angesichts des sozialen Sprengpotenzials und der enormen indirekten wirtschaftlichen Konsequenzen beschloss der Bundesrat, eine Führungsrolle zu übernehmen. Es ging ihm darum, die Direktverbindungen und die Funktionsfähigkeit der Flughäfen zu sichern. Es ging also ganz klar um die Wahrung eines öffentlichen Interesses. Obwohl täglich neue Probleme auftauchten, konnten sie Schritt für Schritt gelöst werden.

Die eidgenössischen Räte haben unter aussergewöhnlichen Umständen verschiedenen Krediten zustimmen müssen. Ich weiss, dass dieses Vorgehen die Ausnahme bleiben muss, und es wird auch die Ausnahme bleiben. Es ging jedoch nicht anders. Der Bundesrat ist für Ihre konstruktive Haltung sehr dankbar. Ich bin nach wie vor der Meinung, dass die betroffenen Kantone und die Verwaltung unter schwierigen Umständen sehr gute Arbeit geleistet haben. Aber auch bei den betroffenen Firmen wurde in einer äusserst schwierigen Situation gute Aufbauarbeit geleistet: Trotz widriger Umstände fliegt die Swiss, und das war schliesslich das Ziel der Übung!

Für den Bundesrat ist das Meistern dieser Krise ein gelungener Versuch, wie Privatwirtschaft und Staat unter ausserordentlichen Umständen - dann und nur dann! - in unserem Land gemeinsam ein Problem lösen und nicht einfach zerreden. Ich möchte hier auch den Kapitalgebern herzlich dafür danken. Aber ab jetzt ist es wieder ein privatwirtschaftliches Problem; der Staat wird sich nicht mehr interventionistisch einmischen.

Der Bundesrat hat wiederholt auch den Willen zur vollständigen Klärung aller Verantwortlichkeiten für das Swissair-Debakel bekundet. Der Bundesrat unterstützt deshalb nachdrücklich die Untersuchung der GPK-SR. Zur PUK wird er sich später äussern. Er hat Ihnen ja auch einen Kredit unterbreitet, um eine erweiterte Sonderprüfung bei der Swissair zu ermöglichen. Allfällige Verantwortlichkeiten müssen geklärt werden.

Zu den bilateralen Verhandlungen: Sie sind ja in der Thematik umstritten, und es wurde auch vorgeschlagen, sie abzubrechen. Mit dem EWR-Nein hat uns das Volk auf den Weg des Bilateralismus verwiesen. Nach mühsamen Verhandlungen konnte eine Serie von sieben bilateralen Verträgen ausgehandelt werden. Sie konnten am 1. Juni 2002 in Kraft gesetzt werden. Das ist ein wichtiges Ereignis. Damit ist die Schweiz ungefähr auf dem Stand des EWR, ohne aber dessen Dynamik zu übernehmen. Diese Vertragswerke sind im Interesse unseres Landes, aber - ich sage das ausdrücklich - auch im Interesse der EU; immerhin leben ja, wenn ich an die Freizügigkeit denke, fast eine Million EU-Bürgerinnen und -Bürger bei uns.

Die Umfragen und das klare Nein zur Volksinitiative "Ja zu Europa!" zeigen und belegen, dass die Zeit für einen Beitritt nicht reif ist. Ob wir es aber wollen oder nicht, die EU existiert real, wir gehören den gleichen Kulturkreisen an, und sie ist bei weitem unser wichtigster Lieferant und Kunde. Wir müssen schon jetzt bei jeder Gesetzgebung im ureigensten Interesse auf das EU-Recht Rücksicht nehmen. Wir kommen also nicht darum herum, in vielen Bereichen immer wieder mit unseren Nachbarn Lösungen für die gegenseitigen Probleme zu suchen und zu finden.

Noch im Zuge der "Bilateralen I" hat uns die EU versprochen, in sieben weiteren Bereichen Verhandlungen zu führen. Man spricht deshalb von den so genannten "leftovers". In den Bereichen Zinsbesteuerung und Zollbetrug ist die EU mit ihren Anliegen an uns gelangt und hat Verhandlungen verlangt. Nachdem die EU auf unseren Wunsch zur Verhandlung der "leftovers" bis dahin aber nicht eingetreten war, haben wir den Verhandlungsbeginn beim grössten Wunschdossier der EU, bei der Zinsbesteuerung, von der Verabschiedung der Mandate bei allen "leftovers" und bei "Schengen" abhängig gemacht.

Bei der Zusammenarbeit im Bereich Recht, Polizei und Migration - Stichwort Schengen/Dublin - ist die Schweiz "demandeur", wie man so schön sagt. Aber wir sind der Meinung, eine Anhebung des allgemeinen Sicherheitsniveaus in der Schweiz liege nicht nur in unserem Interesse, sondern auch im Interesse der EU. Die EU muss ja ein Interesse daran haben, dass es in ihrer Mitte - in der Schweiz - [PAGE 659] nicht ein anderes Sicherheitsniveau gibt. Wir hoffen nun, dass die EU am 17. Juni ihre Mandate verabschieden kann, sodass die Verhandlungen auf breiterer Front beginnen können. Auch ein erfolgreicher Abschluss der Wunschdossiers der EU - ich sage das hier als Verantwortlicher für die beiden Dossiers - liegt letztlich in unserem Interesse, weil wir kein Interesse haben, hier weiter offene Fronten zu haben. Allerdings stehen hier ganz zentrale Interessen unseres Finanzplatzes, der für unseren Wohlstand lebenswichtig ist, auf dem Spiel. In vier Dossiers geht es um Fragen des Bankgeheimnisses. Unser Verhandlungsspielraum ist deshalb klar begrenzt. Der Bundesrat wird alles daransetzen, innerhalb dieses Verhandlungsspielraums taugliche Lösungen im Interesse der Schweiz, aber auch der EU zu finden.

Zur Reform der staatlichen Institutionen: Unser Umfeld verändert sich in einem rasanten Tempo. Das verlangt nicht nur von der Wirtschaft ständige Anpassungen, sondern auch vom Staat. Zentrale Werte unserer politischen Kultur - Stichwort direkte Demokratie, Föderalismus - müssen aber unveränderbare Konstanten bei der Gestaltung unserer Institutionen sein. Trotzdem drängen sich immer wieder Anpassungen institutioneller Art auf. Wir haben Ihnen drei Revisionen vorgelegt: die Umsetzung der Justizreform, die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen sowie die Staatsleitungsreform. Alle drei Vorlagen sind von grosser staatspolitischer Bedeutung. Sie werden es uns erlauben, unseren Staat den neuen Herausforderungen anzupassen, ohne unsere unveränderbaren Werte aufzugeben. Nachdem Sie die Arbeit daran schon aufgenommen haben, will ich nicht weiter darauf eingehen.

Zur Konsolidierung der sozialen Sicherheit: Unsere Sozialwerke sind absolut tragende Pfeiler unseres Zusammenhalts und der sozialen, aber auch der wirtschaftlichen und politischen Stabilität. Die Schweiz lässt sich diesen Sozialstaat etwas kosten: Die Sozialwerke, der Bund, die Kantone und die Gemeinden geben pro Jahr ohne Doppelzählungen über 100 Milliarden Franken für die soziale Sicherheit aus. Da wir ein Bruttoinlandprodukt von etwa 400 Milliarden Franken haben, ist das über ein Viertel.

Diese Ausgaben sind natürlich nur mit einer überdurchschnittlich leistungsfähigen Wirtschaft finanzierbar. Die Sozialwerke dürfen deshalb einerseits die Volkswirtschaft nicht überlasten und andererseits keine negativen Leistungsanreize vermitteln. Man kann sagen, dass unser Sozialnetz im internationalen Vergleich leistungsfähig und dicht ist. Vor allem wegen der demographischen Entwicklung werden sich die Kosten vieler Sozialwerke auch dann erhöhen, wenn wir die Leistungen nicht anheben. Die Invalidenversicherung, Sie wissen es, ist zudem stark verschuldet.

Da wir aber die Volkswirtschaft aus Gründen der internationalen Konkurrenzfähigkeit nicht beliebig mit Steuern und Sozialabgaben belasten können, sind dem weiteren Ausbau des Sozialstaates natürliche Grenzen gesetzt, ob uns das gefällt oder nicht. Der Bundesrat legt deshalb das Schwergewicht auf die Konsolidierung der bestehenden Sozialwerke, was gewisse notwendige Anpassungen natürlich nicht ausschliessen kann. Nach der 11. AHV-Revision unterbreitete Ihnen der Bundesrat im vergangenen Jahr die 4. IV-Revision und die 3. Revision der Arbeitslosenversicherung. Sie kennen die Details, mehr muss ich dazu nicht sagen.

Zu den Innovationen im Gesundheitsbereich will ich auch keine weiteren Ausführungen machen; ich habe Sie gestern sehr kurz über die Bestrebungen des Bundesrates im Nachgang zur Klausur informiert. Im Berichtsjahr haben wir Ihnen in zwei Bereichen Reformvorschläge unterbreitet, nämlich bei der Regelung der Transplantationsmedizin und der Drogenpolitik. Wir sind der Meinung, in beiden Fällen seien die Vorschläge auf der Höhe der Zeit.

Nun zur Beantwortung der Fragen der GPK betreffend die Informatiksicherheit: Die Grundsätze der Informatiksicherheit sind im Informatikleitbild niedergelegt. Da werden id erstens die Verantwortung für die Sicherheit und zweitens die Vertraulichkeit von Informationen und Daten festgelegt, darüber hinaus auch die Verfügbarkeit und die Integrität von Daten. Man darf wahrscheinlich sagen, dass der Stand der Informatiksicherheit beim Bund mit demjenigen anderer Verwaltungen vergleichbar ist, auch mit demjenigen der Privatwirtschaft. Wir sind uns aber bewusst, dass es Schwachstellen gibt. Die Bundesverwaltung blieb im letzten Jahr von Vorfällen aufgrund mangelnder Sicherheit mit grossen Schadenauswirkungen verschont, nicht zuletzt dank dem raschen Eingreifen der Leistungserbringer, die ein gutes Erfahrungspotenzial aufgebaut haben. Wie hier gesagt worden ist, ist der Stand der Sicherheit in den Departementen aber unterschiedlich; wir wissen das. Fortschritte wurden namentlich dort erzielt, wo Sicherheitsbeauftragte bereits frühzeitig in neue Projekte einbezogen worden sind.

In Anbetracht des ausgetrockneten Marktes für Spezialisten ist es aber nach wie vor schwierig, entsprechende Fachkräfte zu rekrutieren. Wichtig ist aber, dass wir versuchen, den Sicherheitsprojekten eine gewisse Priorität gegenüber anderen Begehren zu geben, die natürlich alle auch drängen - das ist schliesslich die Arbeit, die wir leisten müssen. Es wurden auch die Tiger-Teams erwähnt. Die haben wir bis jetzt erst punktuell eingesetzt. Die Rolle und die Bedeutung solcher Teams sind in der Praxis umstritten. Sicherlich ist es wichtig, dass vorgängig durch interne Kenner systematisch Schwachstellen aufgespürt werden. Da die Bundesverwaltung angesichts der vielfältigen Vernetzungen die Informatiksicherheit nicht im Alleingang bewältigen kann, arbeitet sie bewusst auch führend im System der Information Assurance mit. Sie wissen, dass hier auch die Privatwirtschaft beteiligt ist. Das ist eine gute Partnerschaft.

Zur Effizienzvorlage hat sich Herr Lauper geäussert. Diese Vorlage ist auf den 1. Januar 2002 in Kraft getreten. Der Parlamentsbeschluss sieht in den Bereichen organisierte Kriminalität, Geldwäscherei und Korruption bei Fällen von interkantonaler und internationaler Bedeutung eine zwingende Verfahrensleitung durch die eidgenössischen Behörden vor. Bei Fällen von schwerer Wirtschaftskriminalität erhält der Bund lediglich eine subsidiäre Ermittlungskompetenz. Es ist klar, dass das den Auf- und Ausbau einer grossen Infrastruktur bedeutet. Im laufenden Jahr will die Bundesanwaltschaft 34 grosse Verfahren eröffnen. Es gilt 150 weitere Stellen zu besetzen. Die bisher gesetzten Ziele konnten erreicht werden. Es müssen jetzt Strukturen aufgebaut werden, die den hohen rechtsstaatlichen Erwartungen genügen. Der Auf- und Ausbau der Strukturen für die Umsetzung Ihres Beschlusses wird weiter vorangetrieben. Im Jahr 2000 haben wir Ihnen im Rahmen des Konzeptberichtes eine Umsetzungsplanung vorgelegt. Diese muss im Sinne einer rollenden Planung laufend überarbeitet werden. Das Tempo des Auf- und Ausbaus der Strukturen wird durch die Anzahl und die Komplexität der Verfahren bestimmt. Aber es gibt auch gewisse finanzpolitische Rahmenbedingungen, denen Rechnung getragen werden muss.

Herr Janiak hat "VBS XXI" erwähnt. Dieses Projekt ist zunächst einmal eine Konsequenz aus den Reformen "Armee XXI" und des Bevölkerungsschutzes.

Diese sehr einschneidenden Reformen, welche zu einer starken Verkleinerung der Armee und zu einer noch ausgeprägteren Kantonalisierung des Bevölkerungsschutzes führen werden, können natürlich nicht spurlos an einem Departement vorübergehen. Es ist erwähnt worden: In den nächsten sechs bis acht Jahren müssen 2000 bis 2500 Arbeitsplätze abgebaut werden, über 3000 Arbeitsplätze sind schon abgebaut worden. Die Verzichtsplanung wird Mitte dieses Jahres vorliegen. Mit dieser Reform wird auch den gewachsenen Koordinationsbedürfnissen im Rahmen der Sicherheitspolitik Rechnung getragen werden müssen. Das betrifft die gesamte Bundesstufe, nicht nur das VBS. Die Reform ist im Weiteren eben eine Konsequenz der Entwicklung vom "Einthemendepartement" - nur Militär - zum "Mehrthemendepartement" VBS, und das muss sich in den Strukturen niederschlagen. Das drückt sich z. B. in der Schaffung der erwähnten Direktion für Sicherheitspolitik aus, welche vom Bundesrat beschlossen worden ist. Die übrigen Departementsbereiche befinden sich auch im Umbruch, z. B. der Bereich Beschaffung und Technologie. Aber wir wollen hier [PAGE 660] keine Präjudizien schaffen, die Ihnen bei den bevorstehenden Armeereformen die Hände binden könnten. Natürlich spielt hier - ich sage das als Finanzminister gerne; seinerzeit als Verteidigungsminister hätte ich es ungern gesagt - auch das enge "Korsett" eine Rolle, dem sich auch das VBS nicht entziehen kann; das erschwert die Reform, aber das geht allen Departementen so.

Herr Imhof hat hier von Nove-it gesprochen. Neue Verantwortlichkeiten, räumliche und organisatorische Veränderungen, die Entflechtung von Leistungsbezug und Leistungserbringung, die strategische Steuerung und alle diese Dinge stiessen in der Verwaltung auch auf Widerstand, wie Sie gesagt haben. Das ist aber bei einem solchen Kulturwechsel normal - und es ist ein Kulturwechsel, nicht nur ein "Herumschieben von Stühlen". Hinzu kommt, dass gleichzeitig - das überlagert sich mit Nove-it und macht uns besondere Sorgen - eine Explosion der Aufgaben bei der Informatik generell zu verzeichnen ist. Nove-it soll die Informatik als Mittel der Führung bedarfsgerecht sicherstellen. Wir wollen die Informatik politisch wirksam, wirtschaftlich und flexibel führen. Nove-it soll auch die Kosten pro IT-Leistungseinheit gegenüber 1999 um 23 Prozent reduzieren. Der "return on investment" wird früher als geplant erreicht werden. Der Gesamtkreditrahmen von 230 Millionen Franken dürfte ausreichen, sofern wirklich konsequent standardisiert wird - das ist auch nicht einfach - und am Grundsatz "eins zu sieben" festgehalten wird.

Wofür steht dieser Grundsatz? Er bedeutet: Was ein Departement entwickelt hat, rollen die anderen für die gleichen Bedürfnisse tel quel auch aus. Diese Regel muss strikt angewendet werden, weil sonst der Verpflichtungskredit zu knapp wäre und die Zielsetzung verfehlt würde. Die Departemente sind hier gefordert, denn sie müssen das gegenüber den Ämtern, aber auch gegenüber den Beratern durchsetzen, weil die Berater natürlich auch immer wieder ihre eigenen Lösungen durchsetzen möchten. Die Harmonisierung der Infrastruktur wird 2003 abgeschlossen sein. Die Prozesseinführung in den Departementen ist im Gang. Organisatorisch ist die Reform vollzogen. Die strategische Steuerung ist implementiert. Leistungsbezüger und Leistungserbringer sind getrennt. Aber der Kulturwandel hat noch nicht völlig stattgefunden. Gelebt werden die Rollen noch zu wenig. De facto wird die Informatik über weite Strecken noch immer von den Leistungserbringern geführt. Bei der Medizin kennen wir das, aber wir möchten das bei der Informatik nicht so haben. Das muss jetzt ändern.

Die Massnahmen zur Zielerreichung will ich hier nicht wiederholen. Ich kann aber als Fazit sagen: Nove-it kommt etwas langsamer voran als geplant, es hat nach wie vor erhebliche Risiken. Doch das Verständnis für das System wächst, und auch aufgrund des Urteils der externen Qualitätssicherung kann man sagen, dass das Projekt trotz Widerständen auf Kurs ist.

Damit komme ich zum Schluss und möchte noch ein Fazit über die Staatstätigkeit generell ziehen. Wir haben es gesehen: Verschiedene unerwartete Ereignisse haben im Berichtsjahr den Courant normal überlagert. Ich meine, dass wir vielleicht wieder vermehrt lernen müssen, auch mit Ungewissheit zu leben. Allen Bemühungen der Früherkennung und der Planung zum Trotz gibt es eben Grenzen der Planbarkeit, gibt es unerwartete Vorfälle und Krisensituationen - 11. September, plötzliche Bedrohung durch biologische, nukleare und chemische Kampfstoffe, plötzlich wieder Furcht vor einer weltweiten Rezession, tragische Vorfälle in Zug, Unfall im Gotthardtunnel, dramatische Entwicklung bei der Swissair. Diese Beispiele zeigen eindrücklich, dass nicht nur im globalen Umfeld, sondern auch bei uns in der Schweiz Entwicklungen möglich sind, die man so nicht vorhersieht oder erst zu spät erkennt. Machen wir uns keine Illusionen: Sie können die Organisation strukturieren, wie Sie wollen, die Früherkennung wird nie total möglich sein. Hier haben wir ja schon Erfahrungen gemacht. Aber die Früherkennung, soweit sie überhaupt möglich ist, braucht Koordination zwischen Behörden, Politik und Wirtschaft. Diese müssen wir immer wieder ausbauen und vertiefen. Das Unglück im Gotthardtunnel z. B. war so nicht vorhersehbar. Aber es hätte vielleicht auch schon vor zwanzig Jahren passieren können.

Aber der technische Fortschritt ist Bestandteil unserer Gesellschaft. Wir investieren, wir optimieren, wir minimieren. Dazu gehört auch die Bescheidenheit, zu erkennen, dass es eine absolute Sicherheit nie geben wird. Mit zunehmender Komplexität und Beschleunigung des Wandels unserer Gesellschaft steigen die Anforderungen an die Politik ganz generell. Deshalb muss die Politik zwei unterschiedliche Anforderungen gleichzeitig erfüllen: Einerseits müssen wir kohärente Strategien und Planungen entwickeln, um diesem Wandel technologisch, gesellschaftlich, wirtschaftlich früh begegnen zu können und nicht nur reagieren zu müssen, und anderseits müssen wir bescheiden die Grenzen der Plan- und Steuerbarkeit anerkennen. Das bedeutet, dass wir die geistige und verfahrensmässige Flexibilität bewahren müssen, um eben unerwarteten und neuen Ereignissen begegnen zu können.

Deshalb ist die mittel- und langfristige Planung eher schwieriger geworden, und deshalb müssen sich die Planungsinstrumente am Pragmatischen und Möglichen ausrichten. Das beinhaltet vor allem - ich beziehe mich auf eine Bemerkung von Herrn Janiak -, dass wir uns nicht nur starre und unveränderbare Vorgaben geben dürfen. Es kann auch einmal sein, dass wir ein Ziel nicht erreichen, aber - ich teile hier seine Meinung - dann müssen wir selbstverständlich Transparenz schaffen, dazu stehen, es begründen und nicht verwedeln. Die grossen Linien der Politik müssen wir uns vorgeben, aber sie dürfen nicht zum Korsett werden, das uns bei unvorhersehbaren Situationen in der Reaktionsfähigkeit behindern würde. Deshalb müssen wir hin und wieder von den Jahreszielen abweichen können.

Ich möchte zum Schluss der GPK sehr herzlich für die konstruktive Zusammenarbeit danken. Natürlich ist es ihre Aufgabe, uns auch hin und wieder zu kritisieren. Das wollen und müssen wir akzeptieren. Wir sehen aber auch, dass es für die GPK und ihre Oberaufsicht auch nicht einfach ist - Frau Gadient hat das gesagt -, in diesem komplexen Umfeld immer die neuralgischen Punkte zu finden. Aber Sie haben hier eine gute Intuition entwickelt. Das ging mir im früheren Betrieb auch so: Immer an der Maschine, wo ich gerade hinkam, war etwas faul. Das muss man auch hin und wieder intuitiv erfassen. Wir stellen leider fest, dass Sie das gut entwickelt haben, zumindest bevor wir jeweilen alles beheben konnten - nein: Ich danke Ihnen für diesen guten Dialog, und ich bin der Meinung, dass aus diesem Dialog immer wieder bessere Lösungen herauswachsen können.