Stöckli Hans · Ständerat · 2017-12-07
Stöckli Hans · Ständerat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion · 2017-12-07
Wortprotokoll
Auf den Tag genau vor fünf Jahren, am 7. Dezember 2012, schrieb der Bundesrat in seiner Botschaft zur Masseneinwanderungs-Initiative: "Bei einer Annahme der Initiative müsste deshalb davon ausgegangen werden, dass das Freizügigkeitsabkommen nicht mehr weitergeführt werden kann. Eine Kündigung hätte gravierende Konsequenzen für die Schweizer Volkswirtschaft, die jeden zweiten Franken in der EU verdient: Das Freizügigkeitsabkommen ist eines von insgesamt sieben sektoriellen Abkommen, welche als Paket zwischen der Schweiz und der EU abgeschlossen wurden (Bilaterale I). Bei einer Kündigung des Freizügigkeitsabkommens würden die von der 'Guillotine-Klausel' betroffenen Abkommen automatisch hinfällig." Das steht, wie Kollege Cramer auch festgestellt hat, in den wie immer sehr guten Darlegungen der Botschaft.
Nun hat das Volk am 9. Februar 2014 die Masseneinwanderungs-Initiative trotzdem gutgeheissen. Daraufhin hat der Bundesrat mit diplomatischen Offensiven in Brüssel versucht, Feuer und Wasser, nämlich das Freizügigkeitsabkommen mit der Verpflichtung gemäss Artikel 121a der Bundesverfassung, in Einklang zu bringen. Das ist ihm nicht gelungen. Dann hat er wie angekündigt am 4. März 2016 für die Umsetzung der neuen Verfassungsbestimmungen die Einführung von Höchstzahlen und Kontingenten im Rahmen einer Schutzklausel vorgesehen, und zwar in Konflikt zum Freizügigkeitsabkommen.
Wir haben dann einen anderen Weg gesucht. Am 16. Dezember 2016 haben wir mit dem Arbeitslosenvorrang das Freizügigkeitsabkommen geschützt, aber den Verfassungsauftrag nur ansatzweise und indirekt umgesetzt. Ich bin mit Kollege Engler einverstanden: Eigentlich hätten wir damals zuerst die Verfassung anpassen und dann die Gesetzgebung vornehmen müssen. Ich hatte das auch vorgeschlagen. Wir hatten dann dementsprechend auch einen Fahrplan vorgesehen. Aber wir mussten feststellen, dass das eben zeitlich nicht gegangen wäre. Ich habe mich dann überzeugen lassen, zusammen auch mit Herrn Cramer; den Vorwurf, er hätte sich nicht entsprechend verhalten, können Sie nicht im Raum stehenlassen. Wir sahen ein, dass wir als erste Etappe halt mal die Gesetzgebung machen mussten, aber - das wurde von uns immer gesagt und auch vom Bundesrat in Aussicht gestellt - in einem zweiten Schritt dann im Rahmen eines Gegenvorschlages zur Rasa-Initiative den Einklang mit der Verfassung wiederherstellen, weil Artikel 121a will, dass wir die Zuwanderung selbstständig mit Kontingenten steuern.
Bis zum 26. April dieses Jahres war es auch für den Bundesrat klar, dass die Kluft zwischen dem Verfassungsauftrag und der Umsetzungsgesetzgebung nur mit einer Anpassung der Bundesverfassung beseitigt werden kann. Plötzlich hat er dann darauf verzichtet, weil er für seine beiden Varianten für einen direkten Gegenvorschlag offenbar keine genügende Unterstützung fand. So einfach geht das scheinbar. Aber tatsächlich geht es eben nicht, weil wir uns nicht aus politischer Opportunität oder billigem Pragmatismus diese Verfassungsuntreue erlauben und die Verfassung begradigen können.
Je weniger wir Volksentscheide beachten und umsetzen, desto radikaler werden die Forderungen. Ich bin überzeugt, dass wir sorgfältig und korrekt arbeiten müssen. Es gibt in der Geschichte unseres Landes keinen derartigen Fall, in dem nur ein kleiner Teil des Verfassungsauftrages erfüllt wurde. Man hat die Mutterschaftsversicherung in die Verfassung aufgenommen. Tatsächlich dauerte es 50 Jahre, bis sie umgesetzt wurde, aber nicht wegen des Gesetzgebers. Denn dieser hat damals mehrfach versucht, eine Lösung zu finden. Es war das Volk, welches die damaligen Lösungen mit Referendum abgelehnt hat. Auch bei der Alpen-Initiative wird gesagt, man hätte sie nicht vollständig umgesetzt. Auch das trifft nicht zu, weil man sie umgesetzt hat. Man musste einfach längere Zeit warten, man konnte nicht innerhalb von zehn Jahren den Alpenschutz derart regeln, dass der Güterverkehr auf die Schiene hätte verlagert werden können. Man musste Infrastrukturen bauen. Auch bei der Zweitwohnungs-Initiative haben wir ein Umsetzungsgesetz erlassen, und bisher haben wir zum Glück alle Vorstösse abgelehnt, welche verlangten, dass wir die Gesetzgebung abschwächen.
Wir sind nicht alleine. Die Verfassungsrechtler in unserem Land sind klar der Ansicht, dass wir etwas machen müssen. Professor Ehrenzeller beispielsweise hat gesagt, dass bei der Masseneinwanderungs-Initiative die Umsetzungsgesetzgebung nicht entsprechend der Initiative gemacht worden sei. Er hat gesagt, es gebe anerkannte juristische Auslegungsgrundsätze. Man darf auch einen Verfassungsartikel nie isoliert lesen, sondern muss ihn im Kontext anderer Bestimmungen verstehen. Aber man kann auf dem Wege der Auslegung eines Verfassungstextes den bissigen Hund nicht zu einer schmeichelnden Katze machen. Dementsprechend sagt auch Professor Uebersax, dass die Verfassungslage unbefriedigend sei und dass wir sie unbedingt klären müssen. Eine Klärung wäre nicht nur politisch, sondern auch verfassungsrechtlich wünschenswert. Und Professor Biaggini sagt, dass es nicht korrekt wäre, wenn die Bundesversammlung jetzt nichts machen würde. Die Bundesversammlung ist verpflichtet, ohne Verzug das in ihrer Macht Stehende zu tun, um auf die Beseitigung des mit der Umsetzungsgesetzgebung nicht aufgehobenen Widerspruchs zwischen Verfassungsvorgaben - der Masseneinwanderungs-Initiative - und völkerrechtlichen Verpflichtungen hinzuwirken. Wir müssen etwas tun! Wir können das nicht auf die lange Bank schieben. Dazu bietet sich heute mit der Rasa-Initiative eine Gelegenheit.
Ich werde die Rasa-Initiative nicht unterstützen. Sie ist demokratiepolitisch sehr problematisch, weil sie einen Volksentscheid sehr zeitnah wieder infrage stellt. Unser System kennt verschiedene heute unbestrittene Anliegen, welche erst nach mehrmaligen Versuchen eine Mehrheit gefunden haben. Aber in allen Fällen haben die Initianten jeweils ein paar Jahre oder Jahrzehnte gewartet, und eine nächste Generation hat das Thema wieder auf die politische Traktandenliste gesetzt. Wir wollen sicher nicht den Eindruck erwecken, dass wir das Volk so lange abstimmen lassen, bis uns der Entscheid passt. Hinzu kommt, dass insbesondere betreffend Drittstaatenlösung, wo wir die Steuerung selbst machen, die Aufhebung von Artikel 121a keine Lösung darstellen würde.
Aber wir können die Rasa-Initiative nutzen, um den von allen festgestellten Widerspruch zu beseitigen. Deshalb unterstütze ich den Minderheitsantrag, der klar von der geltenden Verfassung ausgeht, die Absätze 1, 2 und 3 unverändert lässt und uns den Auftrag gibt, die Steuerung der Zuwanderung zu regeln. Dann muss aber Absatz 4 unbedingt geändert werden, denn mit der heutigen Fassung, das hat schon Kollege Caroni ausgeführt, hatten wir schon beim Kroatien-Protokoll Schwierigkeiten. Wenn wir diesen Absatz nicht anpassen, werden wir bei möglichen weiteren Verträgen, etwa mit Grossbritannien nach dem Brexit, mit den USA oder mit Kanada, wieder grosse Probleme haben. Die Idee, man könnte dann zusammen mit den konkreten Verträgen allenfalls eine Anpassung vornehmen, halte ich für sehr kühn. Einerseits ist kaum davon auszugehen, dass die [PAGE 917] völkerrechtlichen Verträge Volk und Ständen vorgelegt werden müssen. Zum andern könnten es allenfalls umstrittene Verträge sein - ich denke da an das Freihandelsabkommen mit China -, und es könnten entsprechend höhere Hürden genommen werden müssen.
Mit der vorgeschlagenen Formulierung "Beim Abschluss neuer völkerrechtlicher Verträge ist die Zuwanderungssteuerung zu berücksichtigen" schaffen wir bewusst einen Spielraum, der es ermöglicht, die richtigen Lösungen zu treffen. Zusammen mit Absatz 5, den Sie im Minderheitsantrag sehen, wo unter anderem der Vorrang der bilateralen Verträge stipuliert wird - das ist der Mehrwert, lieber Kollege Engler, gegenüber der jetzigen Situation -, erreicht man mit einer harmonisierenden Auslegung, dass der Gesetzgeber das Völkerrecht berücksichtigt und bei der Schaffung neuen Völkerrechts hernach auf die Steuerungsvorgaben Rücksicht nehmen muss. Es versteht sich natürlich von selbst, dass bei den Übergangsbestimmungen von Artikel 197 Absatz 11 die bereits abgelaufene Dreijahresfrist weggelassen werden muss und - das ist ganz wichtig - dass der unsägliche Absatz 2 mit der Notverordnungspflicht gegenüber dem Bundesrat gestrichen werden muss.
Ich denke, es ist hier und heute der richtige Moment, um diese nötige Anpassung unserer Verfassung zu machen. Wenn wir den Gegenvorschlag durchbringen, dann klären wir die Situation. Wir schaffen Rechtssicherheit. Das nicht zustande gekommene Referendum gibt keinen Anlass, auf diese Klärung zu verzichten, denn die Leute, die das Referendum ergriffen haben, haben es ja ergriffen, um das Gesetz zu unterstützen, was in sich widersprüchlich ist: Das war der Irrtum der Referendumsfreunde. Dementsprechend kann man sich nicht auf dieses Resultat berufen.
Wenn wir mit dem Gegenvorschlag scheitern würden, hätten wir - das gebe ich zu - keinen Beitrag zur Verbesserung der Situation geleistet, hätten sie aber auch nicht verschlechtert, weil die Spannung nach wie vor bestehen und die Gesetzgebung in Kraft bleiben würde. Ich denke aber, dass auch das Suchen nach neuen Strohhalmen wie z. B. der Selbstbestimmungs-Initiative nicht tauglich ist, denn die Selbstbestimmungs-Initiative bezieht sich nicht auf Artikel 121a. Dementsprechend bleibt in der Verfassung der Widerspruch bestehen. Auch die "Ankündigungs-Initiative" können wir nicht als Strohhalm benutzen, um heute nichts zu tun, weil wir ja gar nicht wissen, ob sie tatsächlich eingereicht und ob sie tatsächlich dann auch entsprechende Unterstützung bekommen wird.
Dementsprechend bitte ich Sie, die Rasa-Initiative nicht zu unterstützen, aber dem Gegenvorschlag zuzustimmen.