Rieder Beat · Ständerat · 2018-03-05

Wortprotokoll

Erlauben Sie mir, dass ich zu diesem Thema ein wenig länger rede. Es gab bereits einmal eine Initiative, die "absolut chancenlos" war: Es war die Zweitwohnungs-Initiative. Leider schlagen wir uns jetzt in den Alpenregionen mit den Folgen dieser Initiative herum. Diese Initiative hier, die Zersiedelungs-Initiative, ist auch absolut chancenlos. Aber sie ist es wert, dass man sie genauer analysiert und die genauen Konsequenzen auch auf den Tisch legt. Daher werde ich ein wenig länger sprechen.

Die Zersiedelungs-Initiative ist nach der Landschafts-Initiative 2008, der Zweitwohnungs-Initiative 2012 und der Ecopop-Initiative 2014 der vierte radikale Planungsansatz, welcher innert kürzester Zeit der schweizerischen Bevölkerung vorgelegt wird. Dieser Planungsansatz will im Kern eigentlich nur eines: ein Null-Prozent-Wachstum. Ich danke Herrn Cramer, dass er auf den wunden Punkt gezeigt hat. Diese Initiative will nicht nach 15 Jahren wieder Einzonungen: Sie will eine Beschränkung der Bauzone auf ewig - nichts anderes!

Es ist nach dem Angriff der Zweitwohnungs-Initiative, welche bereits ein Nullwachstum in den Berggebieten erzwungen hat, ein noch massiverer Angriff, aber diesmal auf die Planungsfreiheit der städtischen Zentren und Agglomerationen - eigentlich ein Gegenentwurf zum geltenden Raumplanungsrecht. Es ist die ultimative Antwort auf ein dumpfes Gefühl städtisch geprägter Bevölkerungsschichten, dass man die Schweiz ungeplant, unkontrolliert und ohne Sinn und Zweck verbetoniere und dass diesem Übergriff auf Natur und Landschaft nur mit einer massiven Massnahme, d. h. mit einem Einfrieren der Bauzone, begegnet werden könne. Die grosse Stadt zwischen Genfersee und Bodensee soll verhindert werden. Diese Initiative vermittelt den Eindruck, dass man bald mehr als die Hälfte unseres Landes überbaut habe - dabei sind es gerade einmal 5 Prozent -, dass man sich in der Schweiz den Luxus von zu grossem Wohnraum gönne. Die einzige Alternative bestehe darin, "die Entwicklung dichter und durchmischter städtischer Zentren" voranzutreiben, "deren allgemeine Qualität einer umfassenden Vision der Nachhaltigkeit entspricht". Dieses Zitat stammt aus der Publikation "Nachhaltige Quartiere" des ARE und steht im Argumentarium der Initianten zur Umsetzung der Initiative.

Daher verlangen die Initianten in Artikel 75 Absatz 4 der Bundesverfassung, dass Bund, Kantone und Gemeinden dafür sorgen, dass kleinräumige Strukturen mit hoher Lebensqualität und kurzen Verkehrswegen gefördert werden - als ob es in der Schweiz nur solche Strukturen gäbe, als ob es in der Schweiz keine langen Verkehrswege gäbe. Die Initiative suggeriert, dass das Heil in einer städtisch geprägten, nachhaltigen Entwicklung der Schweiz liege. Sie nennt als positives Beispiel den Kanton Basel-Stadt, wo pro Person nur 138 Quadratmeter Boden gebraucht würden, und nennt als negatives Beispiel den Kanton Jura, wo der Bodenbedarf pro Einwohner bei 827 Quadratmeter liege. Damit sei bewiesen, so die Initianten, dass die Zersiedelung keine Notwendigkeit sei; schweizweit sei es wohl das Sinnvollste, dass die Bauzonenreserven nicht etwa in peripheren Gebieten mit niedriger Dichte und schlechter Verkehrsanbindung lägen, sondern eben in den grossen Städten und städtischen Agglomerationen, damit ein sparsamer Umgang mit dem Boden ermöglicht werde.

Die diesbezüglichen Probleme der Städte und der städtischen Agglomerationen in Bezug auf die Aufnahme der Bevölkerung will die Initiative mit Absatz 5 lösen, indem sie eine Siedlungsentwicklung nach innen verlangt, die im Einklang mit hoher Lebensqualität und besonderen Schutzbestimmungen stehe. Wenn sich also die Städte und städtischen Agglomerationen anstrengen würden, könnten sie das zu erwartende Bevölkerungswachstum in der Schweiz sehr wohl auffangen. Damit dies nun endlich realisiert werde, will die Initiative - und das ist eigentlich ihr Kern - das Ausscheiden neuer Bauzonen für unzulässig erklären.

Das ideale Kompensationsmodell - das sehen Sie, wenn Sie den Text und die Begründung der Initiative durchlesen, was ich getan habe - würde daher für den Kanton Jura bedeuten, dass man seine Bevölkerung in einer einzigen Stadt und ihrer Agglomeration auffangen würde und den Rest des Kantons unberührt liesse. Dann käme man etwa auf den gleichen Bodenbedarf wie der städtische Kanton Basel-Stadt.

Dieser Planungsansatz ist interessant, denn er zeigt die Besorgnis und die Ängste der städtisch orientierten und mit allen Vorzügen des städtischen Lebens ausgestatteten, meist jungen Bevölkerungsgruppe, welche es nicht versteht, dass der Rest der Schweiz überhaupt noch besiedelt ist - mit Ausnahme jener Hotspots, wo sie dann gerne vierzehn Tage ihrer Ferien verbringen möchte. Das ist eine städtisch orientierte Bevölkerungsgruppe, welche ein verdichtetes Bauen nach innen vor Augen hat, ohne aufzeigen zu können, wie das mit unseren hohen Schutzbestimmungen gehen soll. Eine Vielzahl von Vorstössen in diesem Rat lässt grüssen. Ich weise auf die Luftreinhalteverordnungen, auf den Ortsbildschutz und auf den Lärmschutz hin. Die verdichtete Überbauung bringt zwangsläufig andere Probleme mit sich: höhere Bauten, grössere Bauten, die Grünzonen in städtischen Quartieren müssen überbaut werden usw.

Interessant ist, dass Ecopop dies eigentlich auch schon untersucht hat, und Ecopop ist zum Schluss gekommen: Die Innenverdichtung funktioniert nicht, wir müssen zu anderen Massnahmen greifen. Im Endeffekt will diese Initiative das, was Ecopop viel direkter verlangte, ein Nullwachstum bei der Bevölkerung und ein Nullwachstum bei der Bauzone. Die Ecopop-Initianten waren aber um einiges ehrlicher und zeigten uns auf, was es braucht, um ein solches Nullwachstum zu erreichen, nämlich einen Stopp des Bevölkerungswachstums und damit der Immigration. Die Initianten der Zersiedelungs-Initiative kümmern sich um den Aspekt des Bevölkerungswachstums und die damit verbundenen Bedürfnisse unseres Landes überhaupt nicht oder nur am Rande. Sie spekulieren darauf, dass die Bevölkerungsentwicklung, das Wachstum der Schweiz, in Zukunft durch die bestehende Bauzonenreserve, unter Berücksichtigung des prognostizierten Bedarfes von 15 Jahren, sowie durch die inneren Reserven mehr als ausgeglichen würde, dass also der Bauzonenbedarf durch diese zwei Faktoren abgedeckt werden könnte. Raumbedarf sehen sie vor allem in den städtischen Zentren und Agglomerationen.

Nun komme ich zu einem wichtigen Teil dieser Initiative, den ich jetzt anstelle der Initianten vortrage: Wenn Sie die Bevölkerungsentwicklung der Schweiz seit Inkrafttreten des RPG anschauen, das heisst von 1979 bis 2016, dann sehen Sie: Die Bevölkerung stieg von rund 6,2 Millionen Einwohnern im [PAGE 80] Jahre 1979 auf rund 8,4 Millionen Einwohner im Jahr 2016 - und damit um mehr als 30 Prozent. Bereits in diesem Zeitraum ist zu beobachten, dass der theoretische Planungsansatz unserer Raumplanung, der Bauzonenbedarf für 15 Jahre, bei einem Bevölkerungsanstieg von 30 Prozent im gleichen Zeitraum nicht aufgegangen ist. Die Planung wird laufend von der Realität überholt.

Wenn wir uns auf den abstrakten Planungsansatz verlassen würden, könnte das ein böses Erwachen geben - spätestens 2035. Gemäss dem Bundesamt für Statistik wird die Bevölkerungszahl von 2016 bis 2045 von 8,4 Millionen auf 10,17 Millionen steigen - das ist ein jährliches Bevölkerungswachstum von 6,7 Prozent. Hauptsächlich in den Kantonen Freiburg, Waadt, Thurgau, Aargau, Wallis und Zürich wird die Bevölkerung wachsen, nämlich um mehr als 25 Prozent. Weiter wird insbesondere die Bevölkerung in zwei grossen Metropolitanregionen wachsen, nämlich in Stadt und Agglomeration Zürich und im Raum Genfersee.

Da die Bauzonenreserven in diesen Kantonen auf 15 Jahre ausgelegt sind und durch die Initiative eingefroren würden, könnte das Bevölkerungswachstum insbesondere in Genf, Lausanne und Zürich mit den Bauzonenreserven nicht bewältigt werden. Bereits im Jahr 2030 wird es in der Schweiz 9,5 Millionen Einwohner geben. 2040 werden wir die 10-Millionen-Grenze überschreiten. Spätestens dann wären mit Annahme dieser Initiative die verfügbaren Bauzonenreserven überall ausgeschöpft.

Eine Innenverdichtung dieser städtischen Zentren dürfte ebenfalls auf praktische Unmöglichkeiten stossen, und es wäre mit sprunghaften Boden- und Mietpreisentwicklungen in den städtischen Zentren zu rechnen. Einer solchen - übrigens nicht gleichmässig vorangehenden - Bevölkerungsentwicklung in der Schweiz könnte man nur mit entsprechenden Umschichtungen der Baulandreserven, mit sogenannten Kompensationsmassnahmen, begegnen, indem Kantonen mit wenig oder keinem Bevölkerungswachstum Bauland weggenommen und es Kantonen mit grossem Bevölkerungswachstum zugeteilt würde.

Die Initianten schweigen sich in ihrer Begründung der Initiative darüber aus, ob eine solche Kompensation der Einzonung durch Auszonung in anderen Gebieten auf kommunaler, kantonaler oder nationaler Ebene stattfinden sollte. Gleicht man aber das Bevölkerungsszenario der Schweiz mit ihren Ideen ab, gäbe es nur eine einzige Lösung, nämlich einen nationalen Kompensationsmechanismus. Stellen Sie sich einmal vor, dass man den Kantonen mit dem geringsten Bevölkerungswachstum - zum Beispiel den Kantonen Uri, Basel-Stadt, Appenzell Innerrhoden, Bern, Baselland, Graubünden, um jene mit keinem oder wenig Bevölkerungswachstum zu erwähnen - wohl oder übel zwangsweise Bauland auszonen würde, um es den Kantonen Zürich, Freiburg, Wallis, Waadt, Aargau, Thurgau und vielleicht auch noch Genf zuzuteilen. Wir wären dann im Bereich einer Planungswirtschaft, welche mit Zwangsmitteln die Entwicklung einzelner Kantone bremsen müsste, um die Entwicklung anderer Kantone aufzufangen. Sie können sich gut ausmalen, was das für die Kohäsion und den inneren Zusammenhalt des Landes bedeuten würde.

Die Initianten gehen von der Planbarkeit des Bevölkerungswachstums aus. Sie gehen davon aus, dass man der wachsenden Bevölkerung präzise an den entsprechenden Orten den Boden, die Bauzone zur Verfügung stellen kann, ohne neue Bauzonen einzuzonen. Die Initianten gehen davon aus, dass Eigentümer, Gemeinden und Kantone ihre eigenen Interessen, wahrscheinlich auf der Basis von Zwangsmitteln, zugunsten der Entwicklungsinteressen anderer Regionen zurückstellen würden. Die Initianten gehen auch davon aus, dass die Menschen zwangsweise dort wohnen, wo sie auch arbeiten. Wahrscheinlich gehen sie auch davon aus, dass man dies mit entsprechenden Entschädigungen ausgleichen könne, und führen damit im Prinzip das private Bodeneigentum einer staatlichen Vermarktungsgesellschaft und einer staatlichen Planungsbehörde zu - nichts anderes bedeutet die Zersiedelungs-Initiative.

Eigentlich könnte ich mich hier und heute auf den Standpunkt stellen: Wenn man schon dem Berggebiet eine so radikale Lösung wie die Zweitwohnungs-Initiative und das Zweitwohnungsgesetz mit einem kompletten Baustopp zumuten konnte, sollte man eigentlich den städtischen Zentren und Agglomerationen auch die Zersiedelungs-Initiative mit den entsprechenden Konsequenzen zumuten dürfen. Aber die Faktenlage ist dermassen erdrückend, dass man einem solchen Planungsblödsinn, insbesondere dem Kompensationsansatz, der uns vorschwafelt, dass man in einem vielfältigen Land wie der Schweiz einen solchen Ausgleich auf nationaler Ebene finden könne, bei halbwegs vorhandener Vernunft nie zustimmen kann.

Die Ecopop-Initianten haben der Schweizer Bevölkerung die Grundsatzfrage bereits vorgelegt. Wäre man bereit gewesen, das Bevölkerungswachstum zu reduzieren oder den Bevölkerungsbestand gar einzufrieren, und wäre man bereit gewesen, den dazu notwendigen Massnahmen, insbesondere der Begrenzung der Immigration, zuzustimmen, dann hätten wir allenfalls die Basis, um auch eine solche Zersiedelungs-Initiative umzusetzen. Das Volk hat die Ecopop-Initiative aber mit einer Dreiviertelmehrheit abgelehnt; es war der Meinung, dass dies nicht durchführbar sei. Hier nun zu erklären, dass wir zwar dem Bevölkerungswachstum weiterhin freien Lauf lassen könnten, aber gleichzeitig das Raumbedürfnis der wachsenden Wohnbevölkerung einfrieren könnten, ist wirklich surreal. Ich bezeichne diese Initiative als nichts anderes als eine Wohlstands-Initiative, welche suggeriert, man könne in der ganzen Schweiz mit der gleichen Raumplanung und einem Kompensationsansatz das Problem des Wohnbedarfs und des Industriebedarfs lösen.

Ein erhöhter Raumbedarf wird nur dann zu verhindern sein - Herr Kollege Cramer hat das richtig gesagt -, wenn Sie das Bevölkerungs- und das Wirtschaftswachstum stoppen. Dazu ist in der Schweiz momentan noch niemand bereit - alles andere sind Tagträumereien.

Insbesondere, und das ist für mich das Alarmierende, haben die Initianten eine Idee der Raumplanungstheoretiker aufgenommen, welche glauben, mit einem Kompensationsansatz etwas zu einer vernünftigen Raumplanung beitragen zu können. Dieser Kompensationsansatz ist ohne massiven staatlichen Zwang weder im Grossen, also national, noch im Kleinen, also kommunal, realistisch umsetzbar. Wollen wir einen solchen staatlichen Zwang? Wahrscheinlich nicht.

Man hat das mit den Bergkantonen bereits so gemacht und mittels Zweitwohnungs-Initiative und entsprechender Gesetzgebung den Neubau in weiten Bereichen zum Stillstand gebracht. Die Konsequenzen werden durch diese Regionen zu tragen sein. Die Effizienz dieser Nullwachstumsstrategie in den Berggebieten hat der Bundesrat in seiner Botschaft zur Zweitwohnungsgesetzgebung 2016 aufgezeigt: Er geht davon aus, dass durch die Zweitwohnungsgesetzgebung im Vergleich zum jährlichen Verlust an Kulturland mit einer eingesparten Siedlungsfläche von rund 2 Prozent zu rechnen ist - 2 Prozent Erfolg für eine solch harte Massnahme! Man hat also eine Symptombekämpfung vorgenommen, wo kein Zersiedelungsdruck besteht, und spart damit jährlich ganze 2 Prozent des Kulturlandverlusts ein.

Diese Initiative hier betrifft für einmal nicht die Bergkantone, sondern trifft im Kern die Raumplanung der Städte und der städtischen Agglomerationen. Auch von einer Kompensation wäre für einmal nicht mein Kanton betroffen, er wächst nämlich sehr stark. Ich bin mir sicher, dass bei einer Annahme dieser Initiative auch die Städte und die städtischen Agglomerationen nachvollziehen könnten, was im Moment gerade im Berggebiet vor sich geht. Aber da ich weiss, welche negativen Auswirkungen solche raumplanerischen Monster haben, kann ich der Initiative, obwohl ich ihr einige Sympathie entgegenbringe, im Endeffekt nicht zustimmen.

Hören wir endlich auf mit dem Züchten von Illusionen, und erteilen wir dieser Initiative eine Absage, in der Hoffnung, dass auch das ARE endlich aufwacht. Reduktion und Einfrieren von Bauzonen und damit Einfrieren von Wachstum geht nur bei gleichzeitiger Reduktion oder gleichzeitigem Einfrieren der Grösse der Wohnbevölkerung - so einfach ist das. Dieses Grundverständnis sollten auch die Raumplanungstheoretiker haben.

Der Hintergrund der Zersiedelungs-Initiative ist die ungebremste Überbauung der besten Böden im Mittelland. Die [PAGE 81] sympathische Zielrichtung - Einschränkung der Überbauung im Mittelland - hilft, der Entvölkerung der Berggemeinden entgegenzuwirken, und gibt den Berggebieten Entwicklungschancen; man könnte die Initiative also gar annehmen. Dafür braucht es aber doch einiges an surrealer Fantasie, und daher ist sie abzulehnen.