Bischofberger Ivo · Ständerat · 2018-03-13

Wortprotokoll

Als Nichtkommissionsmitglied will ich mich speziell auf einen Aspekt konzentrieren, nämlich darauf, dass sowohl inhaltlich wie politisch ein Gegenvorschlag nur dann wirklich Sinn macht, wenn im Verlauf der parlamentarischen Beratungen seitens der Initianten signalisiert wird, dass die Initiative zurückgezogen wird. Warum?

Die Vertreter der Kommissionsminderheit haben auf die elementaren Fragen im Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht hingewiesen. Bei der Initiative und beim Gegenvorschlag geht es um die Frage, welcher Rang dem Völkerrecht, insbesondere eben einem völkerrechtlichen Vertrag, im Stufenbau des Landesrechts zukommt. Wichtig zu wissen scheint mir nun, dass auch im sogenannt monistischen System dem staatlichen Gesetzgeber das Recht zusteht, im Widerspruch zu einem Staatsvertrag zu legiferieren. Freilich wird dadurch der entsprechende Staatsvertrag nicht - weder ganz noch teilweise - aufgehoben. Denn nach der Wiener Vertragskonvention darf sich ein Staat, der die Konvention unterzeichnet hat, und zu diesen Staaten gehört auch die Schweiz, nicht auf Landesrecht berufen, um einen abgeschlossenen völkerrechtlichen Vertrag, sei es ganz oder nur teilweise, nicht mehr zu erfüllen. In diesem Fall muss versucht werden, den Staatsvertrag entweder neu auszuhandeln oder allenfalls zu kündigen. Sollte dabei keine Kündigungsmöglichkeit bestehen, riskiert der Staat, schadenersatzpflichtig zu werden.

Die nun vielzitierte sogenannte Schubert-Praxis trägt genau dieser Rechtslage Rechnung. Und mit dem Gegenvorschlag will man ja nichts anderes erreichen, als diese Praxis auf Stufe der Bundesverfassung zu verankern. Ein internationaler Vergleich zeigt mir nun im Detail, dass diese Schubert-Praxis keineswegs quer in der Landschaft steht. In den USA zum Beispiel, welche sich ebenfalls zum Monismus bekennen, stehen völkerrechtliche Verträge gemäss Rechtsprechung des Supreme Court auf der Stufe von Bundesgesetzen. Entsprechend können spätere Bundesgesetze völkerrechtliche Verträge derogieren. In Frankreich, wo ebenfalls das System des Monismus gilt, haben zwar die aufgrund eines Gesetzes ratifizierten Staatsverträge einen höheren Rang als die Gesetze, aber nur unter der ausdrücklichen Voraussetzung, dass der völkerrechtliche Vertrag von den anderen Vertragsparteien angewendet werden wird. Hingegen darf aufgrund der republikanischen Rechtstradition eine Instanz den in Volksplebisziten angenommenen Beschlüssen die Anwendung nicht versagen.

Schliesslich gilt in anderen Ländern, in denen das System des Dualismus gilt - also zum Beispiel in Grossbritannien, in den nordischen Staaten, in Italien und Deutschland -, ohnehin, dass später erlassenes Landesrecht entgegenstehendem Völkerrecht, insbesondere völkerrechtlichen Verträgen, [PAGE 185] vorgeht. Die Umwandlung von Völkerrecht in Landesrecht erfolgt in diesen Staaten meistens im Rahmen eines Gesetzes, und dabei versteht sich eben von selbst, dass später erlassene Gesetze dem transformierten Völkerrecht vorgehen bzw. vorgehen können. Meines Erachtens ergibt sich somit, dass mit dem Gegenvorschlag nur etwas in die Verfassung aufgenommen würde, was in anderen Staaten eigentlich eine Selbstverständlichkeit darstellt.

Bemerkenswert - und darauf wurde bereits hingewiesen - ist in diesem Zusammenhang eben auch, dass der Bundesrat in seinem umfassenden Bericht vom 5. März 2010 über das Verhältnis von Völkerrecht zu Landesrecht immer wieder die vom Bundesgericht entwickelte Schubert-Praxis als taugliches Kriterium für die Rangordnung zwischen Völkerrecht und Landesrecht bezeichnet hat. Im Kapitel "Übersicht" dieses Berichtes schreibt der Bundesrat wörtlich: "Der Umgang der Schweiz mit dem Völkerrecht bewegt sich im Rahmen dessen, was auch in anderen Staaten üblich ist. Dies gilt insbesondere für die sogenannte Schubert-Praxis."

Schliesslich stellt sich nun die Frage, ob es sinnvoll oder geradezu erforderlich sei, die Schubert-Praxis auf Verfassungsstufe festzuschreiben. Im gleichen Kapitel des soeben erwähnten Berichtes vom März 2010 hat der Bundesrat zwar ausgeführt: "Eine Festschreibung der Schubert-Praxis würde es dem Bundesgericht verwehren, auch inskünftig im konkreten Anwendungsfall aufgrund einer sorgfältigen Güterabwägung zu entscheiden und die Schubert-Praxis dabei allenfalls weiterzuentwickeln." Heute - Herr Martin Schmid hat darauf hingewiesen - stehen wir aber vor der Situation, feststellen zu müssen, dass das Bundesgericht, und zwar vor allem die II. öffentlich-rechtliche Abteilung, eben diese Schubert-Praxis sukzessive ausgehöhlt hat und offensichtlich zur Tendenz neigt, dem Völkerrecht immer Vorrang vor dem Landesrecht zu geben. Der Gegenvorschlag nun trägt der Praxis des Bundesgerichtes insofern Rechnung, als klar zum Ausdruck kommt, dass der Vorrang des Landesrechts nur dann gilt, wenn einerseits der Verfassung- oder Gesetzgeber ausnahmsweise und ausdrücklich vom Völkerrecht abweicht und andererseits die Bestimmung des Völkerrechts nicht mit dem Schutz der Menschenrechte vereinbar ist oder ihm nicht dient.

Daher bitte ich Sie, mit Blick auf meine einleitenden Worte und die Tatsache, dass wir hier in diesem Geschäft als Erstrat agieren, der Minderheit zuzustimmen.