Comte Raphaël · Ständerat · 2018-03-15

Wortprotokoll

Je ne me suis pas exprimé lors du débat d'entrée en matière; je souhaitais garder mes cartouches pour le débat que nous menons maintenant. Je ne vous cacherai pas que je suis assez inquiet notamment après avoir entendu les propos tenus dans le cadre du débat d'entrée en matière, parce que nous nous préparons véritablement à une bataille entre cantons - peut-être faudra-t-il ressusciter Nicolas de Flue pour trouver la solution et pour réconcilier les cantons. Le débat très émotionnel qui a eu lieu n'augure, à mon avis, rien de bon, notamment en prévision de la campagne en vue de la votation populaire.

La jurisprudence du Tribunal fédéral fait l'objet d'un certain nombre de critiques - nous les avons entendues - mais aussi, visiblement, d'un certain nombre d'incompréhensions. Par exemple, si nous prenons l'élection du Conseil national, celle-ci, si on appliquait la jurisprudence du Tribunal fédéral, serait parfaitement conforme. Le Tribunal fédéral reconnaît que les cantons peuvent avoir des circonscriptions qui ne répondent pas totalement aux règles d'égalité des voix, si l'existence de ces circonscriptions est fondée sur des raisons historiques, fédéralistes, linguistiques, etc. Bien évidemment, pour l'élection du Conseil national, si on appliquait cette jurisprudence, tout le monde serait d'accord pour considérer que les cantons constituent des circonscriptions qui ont une histoire qui justifie le fait qu'on puisse les créer et les maintenir, même si l'égalité de traitement entre les différentes circonscriptions n'est pas tout à fait établie. Donc, la jurisprudence du Tribunal fédéral ne remettrait pas en cause l'élection du Conseil national.

Les critiques adressées au Tribunal fédéral méritent à mes yeux d'être relativisées. Tout d'abord, c'est le rôle du Tribunal fédéral que d'examiner la conformité des lois cantonales à la Constitution fédérale. Le Tribunal fédéral n'a pas commis un crime de lèse-majesté, il a rempli son rôle, il a fait son travail, il n'a pas usurpé ses compétences, et il a interprété la Constitution fédérale comme il lui appartient de le faire. Evidemment, certains cantons ont dû modifier leur législation cantonale pour se conformer à la jurisprudence du Tribunal fédéral, et cela peut provoquer une certaine mauvaise humeur, c'est parfaitement compréhensible. Toutefois, il arrive régulièrement que des cantons se fassent taper sur les doigts par le Tribunal fédéral: cela n'est jamais agréable, mais cela n'est pas non plus absolument dramatique. Plusieurs cantons ont donc adapté leur législation pour la rendre conforme et, aujourd'hui, le problème est pratiquement résolu puisque les cantons ont une législation qui est conforme à la jurisprudence du Tribunal fédéral.

Cette jurisprudence a pour but de protéger les droits de chaque citoyen, et notamment l'égalité entre citoyens. C'est vrai, les cantons sont souverains, mais ils ne sont pas libres de faire tout ce qu'ils veulent. Le Tribunal fédéral a imposé par exemple le droit de vote des femmes dans tous les cantons en estimant que l'égalité entre femmes et hommes garantie par la Constitution devait s'appliquer dans tous les cantons. C'était une atteinte à l'autonomie des cantons, mais une atteinte qui était justifiée. En Suisse, nous n'avons pas dans les cantons de système bicaméral par exemple - contrairement aux Etats-Unis où quasiment tous les Etats ont un système bicaméral - parce que cela correspond à notre vision du droit constitutionnel.

La Constitution vise aussi à éviter que les cantons mettent sur pied des systèmes électoraux qui favorisent trop certains partis ou qui laissent totalement de côté les minorités. On le [PAGE 234] sait, le découpage des circonscriptions électorales a souvent été un instrument pour influencer les résultats d'une élection. Aux Etats-Unis, par exemple, on appelle cela le "gerrymandering", c'est-à-dire le découpage des circonscriptions pour favoriser un parti et pour influencer les résultats; on parle de "charcutage électoral" en français. C'est tellement sensible que par exemple au Canada, c'est une institution indépendante qui est chargée d'examiner le découpage électoral parce qu'on sait qu'il peut y avoir une influence politique dans le découpage des circonscriptions.

Malgré les restrictions qui existent aujourd'hui, les cantons disposent d'une grande marge de manoeuvre. Les limites fixées par la Constitution et par la jurisprudence du Tribunal fédéral sont parfaitement acceptables pour les cantons. J'en veux pour preuve la consultation qui a été mentionnée. Si véritablement le problème était si grave, est-ce qu'il n'y aurait que treize cantons qui soutiendraient la proposition de la majorité de la commission? Non, je pense qu'il y aurait une quasi-unanimité des cantons pour soutenir la proposition de la majorité. Les cantons seraient massivement favorables à cette proposition. En réalité, il n'y a pas aujourd'hui d'enthousiasme des cantons à vouloir aller aussi loin que ce que propose la majorité de la commission. En fait, nous voulons rendre les cantons heureux malgré eux. Ce manque d'enthousiasme des cantons doit nous interroger dans la mesure où, si nous acceptons la proposition de la majorité, il faudra encore convaincre le peuple et les cantons de la pertinence de cette modification.

Alors, que propose la minorité de la commission à l'article 39 alinéa 1bis? C'est une solution de compromis qui vise à ne pas remettre en cause la jurisprudence actuelle du Tribunal fédéral mais à éviter que cette jurisprudence évolue dans un sens qui soit indésirable. Cette solution protège par exemple les cantons qui ont un système mixte - majoritaire/proportionnel - et les cantons qui ont système majoritaire: par exemple le canton d'Uri ou le canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures qui ont un système mixte, le canton des Grisons qui a un système majoritaire.

Donc nous proposons d'écrire noir sur blanc dans la Constitution que ces systèmes sont possibles. Cela signifie que le Tribunal fédéral ne pourra pas, dans une prochaine jurisprudence, dire que le système majoritaire n'est pas possible, et j'ai bien entendu la crainte exprimée par certains, pour le canton des Grisons par exemple, que tout à coup le système majoritaire puisse être remis en cause par le Tribunal fédéral. Si nous acceptons la proposition de la minorité, les cantons des Grisons, d'Appenzell Rhodes-Extérieures et d'Uri peuvent dormir absolument tranquilles: il n'y aura pas de jurisprudence du Tribunal fédéral qui pourra les forcer à changer leur système.

La proposition de la minorité protège aussi les cantons qui ont adopté des règles particulières pour protéger les minorités. C'est le cas du canton de Berne avec le siège garanti au gouvernement pour la minorité francophone, c'est aussi le cas du canton du Valais où les districts ont un rôle important pour l'élection du gouvernement et du parlement. Et d'ailleurs, pour le canton du Valais, il est très intéressant de rappeler que le Tribunal fédéral avait considéré que les districts dans le canton du Valais constituaient des entités historiques suffisamment importantes pour que les règles absolues de la proportionnelle ne s'appliquent pas. Donc on voit dans ce cas-là que le Tribunal fédéral a été particulièrement prudent et a reconnu ce caractère historique. Il le ferait sans doute aussi pour le canton des Grisons. Donc en vertu de la proposition de la minorité, là également, les cantons de Berne et du Valais peuvent dormir sur leurs deux oreilles, leur situation est pleinement garantie.

Donc, en fait, la proposition de la minorité répond à toutes les craintes entendues d'un certain nombre de cantons, qui ne remettent pas nécessairement en cause la situation actuelle et qui ne demandent pas de revenir en arrière, mais qui souhaitent éviter que leur autonomie actuelle soit encore restreinte par une évolution de la jurisprudence.

Je tiens à dire très clairement à Monsieur Dittli qui a évoqué le système dit du double Pukelsheim: la proposition de la minorité n'a absolument pas pour effet d'imposer ce système dans l'ensemble des cantons. On dit très clairement que les cantons pourront avoir des circonscriptions électorales qui tiennent compte des spécificités historiques, fédéralistes, régionales, culturelles, etc. Cela veut dire qu'on peut maintenir un système proportionnel comme nous l'avons connu depuis très longtemps. Il n'y a absolument aucune obligation d'introduire un système de double Pukelsheim.

Donc la minorité souhaite consacrer la jurisprudence du Tribunal fédéral dans la Constitution et éviter une évolution de la jurisprudence. Le Tribunal fédéral, aujourd'hui, est allé assez loin dans sa jurisprudence. Nous voulons éviter qu'il aille encore plus loin.

La proposition de la majorité de la commission conduirait à une sorte d'immunité des cantons en matière électorale. Si le Tribunal fédéral était saisi d'un recours d'un citoyen, il serait obligé de dire qu'il n'a pas la possibilité de casser la législation cantonale. Il devrait ainsi indiquer: "La Constitution dit que les cantons sont libres, le Tribunal fédéral ne peut donc pas examiner cette législation." Cela serait donc un affaiblissement du droit des citoyens qui constituerait un dangereux précédent. Cela créerait aussi un déséquilibre important entre les pouvoirs, puisqu'on affaiblirait le pouvoir judiciaire fédéral en faveur du pouvoir législatif cantonal. Cet aspect-là, bien sûr, est très différent dans la proposition de la minorité, parce qu'elle ne remet pas en cause les droits constitutionnels des citoyens. Ces derniers, si un canton adoptait une législation qui viole, par exemple, l'article 8 ou l'article 34 de la Constitution, pourraient aller au Tribunal fédéral et obtenir gain de cause. C'est une différence qui est importante.

Si nous acceptons la proposition de la majorité de la commission, je pense que nous rendrons un bien mauvais service à notre institution puisque nous donnerons l'impression que le Conseil des Etats souhaite laisser les cantons faire absolument ce qu'ils veulent, sans avoir à respecter les principes de notre Constitution fédérale. Cela reviendrait à accorder une sorte de droit aux cantons de ne pas respecter la Constitution. Nous dirions, en quelque sorte, que les cantons sont au-dessus de la Constitution fédérale pour tout ce qui concerne le domaine électoral. Ceci va trop loin.

La minorité est attachée à la souveraineté des cantons, qui est clairement reconnue et inscrite dans la Constitution fédérale, mais elle estime que la liberté des cantons n'est pas absolue, et que les droits constitutionnels des citoyens peuvent justifier une limitation de l'autonomie des cantons. Depuis 1848, la Suisse est un Etat fédéral, donc les cantons ont accepté de restreindre leur indépendance. Cet Etat fédéral donne beaucoup de droits aux cantons, mais il leur donne aussi un certain nombre de devoirs.

Si je résume les avantages et les désavantages des propositions défendues par la majorité et la minorité de la commission, je constate que, selon la proposition de la majorité de la commission, nous aurons un conflit ouvert avec le Tribunal fédéral - nous pouvons nous en accommoder et le Tribunal fédéral adaptera sa jurisprudence. Nous aurons en outre une division entre les cantons parce que, visiblement, il n'y a pas d'enthousiasme, parmi les cantons, à remettre en cause la jurisprudence actuelle du Tribunal fédéral. Enfin, nous créerons une grande insécurité juridique parce que, en voulant redonner des compétences aux cantons, nous adopterons une disposition constitutionnelle qui pose de très nombreuses questions. Or rien ne nous permet de savoir exactement comment ce texte sera ensuite interprété; c'est un peu ouvrir la boîte de Pandore.

Pour ce qui est de la minorité, nous respectons la jurisprudence actuelle du Tribunal fédéral, mais nous souhaitons éviter des évolutions indésirables. Finalement, nous dissipons toutes les craintes qui ont été exprimées par les cantons, et notamment par les deux cantons qui ont déposé les initiatives cantonales. Je crois qu'il n'est pas nécessaire d'aller trop loin dans la satisfaction que nous donnons aux cantons; le canton d'Uri et le canton de Zoug seront parfaitement satisfaits avec la solution de la minorité.

Finalement, ma proposition de minorité, c'est une sorte de soupe de Kappel. Nous essayons de faire en sorte que les cantons puissent se réunir autour d'une solution, parce que si vous avez une telle division dans la consultation entre les [PAGE 235] cantons, je pense que, dans la campagne précédant la votation populaire, les choses seront extrêmement compliquées et je ne suis pas sûr que nous pourrons convaincre la population de modifier la Constitution. Si même les cantons ne sont pas prêts à faire cette modification, comment voulez-vous convaincre les citoyens qu'il faut modifier la Constitution?

C'est la raison pour laquelle je considère que la minorité essaie de proposer une voie qui représente un compromis, et nous verrons si la majorité de la commission souhaite manger cette soupe de Kappel.