Piller Carrard Valérie · Nationalrat · 2018-05-30

Wortprotokoll

L'initiative populaire "Le droit suisse au lieu de juges étrangers", aussi baptisée initiative pour l'autodétermination, a été déposée à la Chancellerie fédérale le 12 août 2016. Nous sommes la deuxième chambre à nous prononcer à son sujet.

Le texte veut consacrer la primauté du droit constitutionnel sur le droit international. Il prévoit la modification des articles 5, 190 et 197 de la Constitution et l'ajout d'un article 56a.

L'article 5 alinéa 4 modifié indique: "La Constitution fédérale est placée au-dessus du droit international et prime sur celui-ci, sous réserve des règles impératives du droit international."

Pour éviter des conflits de normes, l'initiative introduit dans la Constitution l'article 56a interdisant de contracter des obligations de droit international en conflit avec notre Constitution. Pour les accords déjà conclus, les autorités doivent veiller "à ce que les obligations de droit international soient adaptées aux dispositions constitutionnelles, au besoin en dénonçant les traités internationaux concernés. Les règles impératives du droit international sont réservées."

A l'article 197, la modification proposée prévoit d'appliquer les dispositions de l'initiative dès son acceptation. Cela concerne toutes les dispositions de la Constitution et toutes les obligations de droit international actuelles et futures de la Confédération et des cantons.

Enfin, l'initiative modifie l'article 190 de la Constitution sur le rôle du Tribunal fédéral. Alors qu'il est actuellement prévu que le Tribunal fédéral applique les lois fédérales et le droit international, l'initiative limite son pouvoir d'examen aux lois fédérales et aux traités internationaux. L'initiative indique aussi que les traités internationaux qu'il s'agit d'appliquer sont ceux dont l'arrêté d'approbation a été sujet ou soumis au référendum.

Cette initiative provient de l'UDC, qui est d'ailleurs le seul parti gouvernemental à la soutenir. Elle a occupé la Commission des institutions politiques de notre conseil durant une heure et quarante minutes, le 13 avril dernier. Une heure et quarante minutes, c'est peu si l'on songe aux quatre heures de débat qui ont été nécessaires au Conseil des Etats, mais, d'après la liste des orateurs, on est bien parti pour compenser ce temps en plénum. C'est que l'essentiel du travail préparatoire a été effectué par la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats, conseil prioritaire, qui y a consacré pas moins de quatre séances. C'est elle qui a entendu tous les experts et milieux concernés. Le moins que l'on puisse dire est que cette initiative peine à convaincre en dehors de l'UDC. Aucune organisation ni association des milieux économiques ne la soutient, ni l'Union suisse des arts et métiers, ni Economiesuisse, tant les craintes sont grandes que l'insécurité juridique qui en naîtrait nuise à l'économie du pays entier.

Les experts juridiques aussi la rejettent à l'unanimité, estimant qu'elle crée plus de problèmes qu'elle n'en résout. Les initiants s'insurgent contre le fait qu'une disposition constitutionnelle adoptée par le peuple ne puisse être appliquée en raison d'un conflit avec le droit international.

Ils citent notamment trois initiatives: celle contre la construction de minarets, celle pour le renvoi de criminels étrangers et celle contre l'immigration de masse, en déplorant le fait que l'on considère que leur application se heurte à la Convention européenne des droits de l'homme.

Ainsi, au Conseil des Etats, Monsieur Minder a déclaré que la Suisse avait été soumise plusieurs fois à des décisions de juges étrangers. Cet avis n'est pas partagé par la majorité des sénateurs. Pour mémoire, la Suisse a signé la Convention européenne des droits de l'homme en 1974, et le catalogue de cette convention a été intégré à notre Constitution en 1999. De plus, chaque Etat membre de la Commission européenne des droits de l'homme envoie un ou une juge à la Cour européenne des droits de l'homme à Strasbourg. Il est donc faux de prétendre que ce sont des juges étrangers, puisque la Suisse est représentée à Strasbourg. Ce sont nos juges, pas des juges étrangers. Ils sont élus démocratiquement par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, dont la Suisse fait partie. Dans les affaires suisses, la juge suisse est toujours présente afin d'assurer que les spécificités et faits nationaux soient pris en compte dans le jugement.

Face à la Commission des institutions politiques, la cheffe du Département fédéral de justice et police a souligné qu'il existait d'autres pistes en cours d'examen pour résoudre ce problème. Madame la conseillère fédérale Sommaruga a cité une motion prévoyant d'instaurer le référendum obligatoire pour les traités internationaux à caractère constitutionnel et une initiative parlementaire réclamant que le Parlement et le peuple soient davantage consultés sur la résiliation de traités internationaux.

Dans son message du 6 juillet 2017, le Conseil fédéral recommande de rejeter l'initiative pour l'autodétermination, qui, selon lui, fixe des règles inutiles, prévoit de mauvaises solutions et dont le texte, obscur sur plusieurs points, contient des contradictions.

Je ne vais pas lister toutes les incohérences du texte; ce serait fastidieux. Je m'en tiendrai à la contradiction la plus flagrante des initiants.

Ils promettent de clarifier la relation entre le droit suisse et le droit international, mais, en fin de compte, leur solution crée davantage d'insécurité juridique qu'elle ne résout de problèmes. Comment déterminer s'il existe un conflit entre le droit international et la Constitution? A qui accorder la compétence de déterminer s'il existe un tel conflit: au Conseil fédéral, au Parlement? Quelle procédure suivre? Autant de questions auxquelles l'initiative n'apporte aucune réponse. La seule certitude, c'est que dès qu'une contradiction apparaîtra entre une disposition constitutionnelle et un traité international, la Suisse sera obligée de renégocier le contrat, voire de le dénoncer. [PAGE 641]

La majorité des membres de la Commission des institutions politiques estime qu'un petit pays dans un environnement très globalisé comme la Suisse a clairement intérêt à ce que les règles du droit international soient respectées. La mise en oeuvre de cette initiative risque de nuire à notre réputation comme partenaire fiable dans les relations internationales. Elle pourrait conduire à la dénonciation de traités importants relatifs aux droits humains, comme la Convention européenne des droits de l'homme. Ce à quoi la minorité Rutz Gregor, qui soutient l'initiative, oppose la menace de la primauté du droit international sur le droit suisse pour la démocratie directe et le fait que les droits de l'homme sont déjà garantis par la Constitution.

La commission vous propose, par 16 voix contre 9, de recommander le rejet de l'initiative, et donc de suivre la décision du Conseil des Etats, qui a recommandé son rejet par 36 voix contre 6 lors de la session de printemps.

Concernant le contre-projet souhaité par une minorité de la commission, il ressemble beaucoup à la proposition de la minorité Caroni, débattue au Conseil des Etats. Elle introduisait une réserve dans la Constitution, avec la possibilité d'édicter dans le droit national des dispositions dérogeant au droit international, mais seulement si la norme de droit international ne garantissait pas la protection des droits de l'homme. Cette proposition a été rejetée par le Conseil des Etats par 27 voix contre 15.

Emmenée par Monsieur Gerhard Pfister, la minorité de notre commission estime qu'il y a effectivement un problème et qu'il faut le résoudre d'une autre manière. Pour réduire la tension entre droit national et international, la minorité propose de donner au Parlement et au peuple, plutôt qu'au Tribunal fédéral comme actuellement, la compétence de décider ce qui prime. A la différence de l'initiative qui veut systématiquement faire primer le droit constitutionnel sur le droit international, la minorité propose de décider au cas par cas.

Ce contre-projet est issu d'une jurisprudence du Tribunal fédéral, dite Schubert. Cette jurisprudence indique que si le législateur a expressément voulu déroger au droit international, le droit interne s'applique. A noter que tous les experts juridiques nous ont tous mis en garde contre les risques de l'ancrage dans la Constitution de la jurisprudence Schubert, qui a été appliquée seulement deux fois, qui plus est comme solution de secours. Ils ont souligné qu'un tel contre-projet donnerait le même mauvais signal que l'initiative en provoquant une insécurité juridique. La Commission des institutions politiques de notre conseil a rejeté la proposition d'élaboration d'un contre-projet à l'initiative, par 14 voix contre 11.

Pour que votre information soit aussi complète que possible, notez encore que la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats s'est prononcée par 8 voix contre 4 pour recommander le rejet de cette initiative sans lui opposer de contre-projet.

En conclusion, là où la flexibilité actuelle du système suisse permet de trouver des solutions sur mesure pour résoudre les conflits entre les différents niveaux du droit, l'initiative dite pour l'autodétermination prévoit d'instaurer un mécanisme rigide. Le contre-projet ne parvenant pas mieux à résoudre ce genre de conflits, la majorité de votre commission vous propose de recommander le rejet de l'initiative sans lui opposer de contre-projet.