Fluri Kurt · Nationalrat · 2018-05-30

Wortprotokoll

Die Bundeskanzlei hat am 6. September 2016 festgestellt, dass die am 12.[NB]August 2016 eingereichte Volksinitiative "Schweizer Recht statt fremde Richter" mit 116 428 Unterschriften zustande gekommen ist. Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates möchte die Volksinitiative "Schweizer Recht statt fremde Richter" wie bereits der Ständerat dem Volk ohne Gegenentwurf und mit einer ablehnenden Abstimmungsempfehlung zur Abstimmung vorlegen.

Mit dieser Initiative, genannt Selbstbestimmungs-Initiative, soll der Vorrang des Verfassungsrechts gegenüber dem Völkerrecht in der Bundesverfassung verankert werden. Völkerrechtliche Verpflichtungen, die der Bundesverfassung widersprechen, wären anzupassen und nötigenfalls zu kündigen. Diese Anpassungs- und Kündigungspflicht findet sowohl auf künftige als auch auf bereits bestehende Konflikte zwischen völkerrechtlichen Verträgen und der Bundesverfassung Anwendung. Zu diesem Zweck sollen in Artikel 5 Absätze 1 und 4 der Bundesverfassung die Vorrangregel und in einem neuen Artikel 56a die Anpassungs- und Kündigungspflicht verankert werden.

Nach Überzeugung des Initiativkomitees haben das Bundesgericht und der Bundesrat mit Unterstützung aus der Rechtswissenschaft den Vorrang des Völkerrechts gegenüber dem Landesrecht beziehungsweise dem Verfassungsrecht verwirklicht. Dies äussere sich darin, dass sich Bundesrat und Parlament häufig unter Verweis auf völkerrechtliche Verpflichtungen weigerten, angenommene Volksinitiativen umzusetzen, oder sie oft bloss unvollständig umsetzten. Den negativen Höhepunkt dieser Entwicklung bilde das Bundesgerichtsurteil BGE 139 I 16, worin das Bundesgericht die entscheidende Frage, wer die oberste rechtsetzende Gewalt im Staat sei, im Sinne des Völkerrechts und im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte beantwortet. Wir erinnern uns: Das Bundesgericht stützt sich dabei auf Artikel 190 der Bundesverfassung. Das Initiativkomitee ist der Meinung, dies sei falsch, weshalb die Initiative die Bundesverfassung zur obersten Rechtsquelle erklärt, womit sichergestellt werden solle und könne, dass Normenkonflikte zugunsten des Landesrechts gelöst würden.

Die Staatspolitische Kommission Ihres Rates beantragt mit 16 zu 9 Stimmen, die Initiative dem Volk zur Ablehnung zu empfehlen. Sie stützt sich dabei auf folgende Überlegungen: In unserem Land erhalten völkerrechtliche Verträge mit ihrem Abschluss nach dem sogenannten monistischen System automatisch auch landesrechtliche Geltung. Ferner sind völkerrechtliche Normen entweder, wenn sie genügend konkret sind, direkt anwendbar oder müssen anderenfalls in unserem Rechtsetzungsprozess umgesetzt werden. Auf diese beiden Grundsätze hätte eine Annahme der Selbstbestimmungs-Initiative keinen Einfluss.

Anders sieht es hingegen mit der Absicht der Initiative aus, den Vorrang des schweizerischen Verfassungsrechts vor dem Völkerrecht zu verankern. Damit würden die heutige Rangordnung zwischen diesen beiden Rechtssystemen und das Vorgehen bei Normenkonflikten geändert. Artikel 5 Absatz 4 unserer Verfassung verlangt bekanntlich, dass Bund und Kantone das Völkerrecht beachten. Daraus wird für Bundesrat und Parlament die Pflicht abgeleitet, Normenkonflikte zwischen Landes- und Völkerrecht zu vermeiden oder im Kontext mit der ganzen Verfassung harmonisch aufzulösen.

Generell gilt es aber natürlich, keine neuen völkerrechtlichen Verträge einzugehen, die Konfliktstoff bieten. Normenkonflikte haben ihren Ursprung in der Regel darin, dass eine Verfassungs- oder Gesetzesänderung einen Konflikt mit geltendem Völkerrecht herbeiführt. Gemäss zitiertem Verfassungsauftrag - Artikel 5 Absatz 4 - ist vorerst eine völkerrechtskonforme Auslegung des neuen inländischen Rechts anzustreben. Ist dies nicht möglich, ergibt sich nach allgemeiner Auslegung aus dieser Bestimmung, dass die völkerrechtlichen Normen vorgehen.

Trotz dieses Grundsatzes anerkennt das Bundesgericht aber gewisse Ausnahmen zugunsten des Landesrechts. Wir nehmen damit Bezug auf die sogenannte Schubert-Praxis, welche zusammengefasst so lautet, dass grundsätzlich Völkerrecht dem derogierenden Gesetzesrecht vorgeht, ausser wenn das Parlament bewusst ein völkerrechtswidriges Gesetz erlassen hat. Das Urteil, das diese Praxis begründet, ist BGE 99 Ib 39. Als Gegenausnahme hat das Bundesgericht aber statuiert, dass internationale Menschenrechtsgarantien einem Bundesgesetz stets vorgehen. Das entsprechende Urteil ist BGE 125 II 417, dabei handelt es sich um die sogenannte PKK-Praxis. Weitere, ausführliche Überlegungen zur Problematik der Normenkollision finden Sie in der Botschaft auf den Seiten 5368 bis 5378.

Ganz klar aber ist eine generelle Lösung all dieser Fragen im Falle einer Annahme dieser Initiative nicht absehbar. Der Mehrheit der Kommission ist aber auch klar, dass der Grundsatz "Pacta sunt servanda", das heisst, abgeschlossene Verträge sind einzuhalten, aus Gründen der Rechtssicherheit hochzuhalten ist. Die Kommission weist insbesondere darauf [PAGE 642] hin, dass die Schweiz als Kleinstaat im globalisierten Umfeld auch aus volkswirtschaftlichen Überlegungen und Gründen ein grosses Interesse an der Einhaltung von völkerrechtlichen Regeln hat. Sie ist der Ansicht, dass die Volksinitiative den Ruf der Schweiz als verlässliche Partnerin in den internationalen Beziehungen gefährden könnte. Und wer will schon mit einem unzuverlässigen Partner Verträge eingehen? Auch befürchtet die Kommission, dass die Annahme der Initiative die Kündigung von wichtigen menschenrechtlichen Verträgen wie beispielsweise der Europäischen Menschenrechtskonvention zur Folge haben könnte.

Eine Kommissionsminderheit möchte demgegenüber die Initiative dem Volk zur Annahme empfehlen. Für sie bedroht der Vorrang des Völkerrechts gegenüber dem Landesrecht die direkte Demokratie, während umgekehrt die Menschenrechte bereits durch die Bundesverfassung gewährt würden. Zur Begründung verweisen wir auf die eingangs geschilderten Ziele der Initiative.

Die Kommission hat Kenntnis genommen von den umfangreichen Abklärungsarbeiten der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates, welche als Kommission des Erstrates die Initiative vorberaten und sich intensiv mit der Frage eines möglichen Gegenentwurfes befasst hat. Unsere Kommission hat es deshalb mit 14 zu 11 Stimmen abgelehnt, zusätzliche Anhörungen zur Ausarbeitung eines Gegenentwurfes durchzuführen. Der Kommission lag wie bereits dem Ständerat ein Antrag vor, wonach das Verhältnis von Völker- und Landesrecht in der Verfassung neu geregelt werden sollte. Sie finden das auf der Fahne, Seite 5. Gemäss diesem Vorschlag zu einem Gegenentwurf soll es dem Verfassung-[NB]und dem Gesetzgeber möglich sein, ausnahmsweise bewusst vom Völkerrecht abzuweichen. Im Falle eines Widerspruchs zwischen Völker- und Landesrecht würde in diesen Fällen das Landesrecht vorgehen, sofern die völkerrechtliche Norm nicht dem Schutz der Menschenrechte dient. Die Kommission hat die Einführung einer solchen verfassungsrechtlichen Kollisionsregel, die der geschilderten Schubert-Praxis entspricht, in Form eines direkten Gegenentwurfes zur Volksinitiative mit 14 zu 11 Stimmen ebenfalls abgelehnt. Sie gelangt mit der RK-SR und dem Ständerat zum Schluss, dass der heutige pragmatische Umgang mit Normenkonflikten einer starren Kollisionsregel vorzuziehen ist. Eine Minderheit unserer Kommission ist demgegenüber der Ansicht, dass Konflikte zwischen Völker- und Landesrecht vom Souverän, von Volk und Ständen, und nicht von den Gerichten geklärt werden sollten.

Als Fazit dieser Diskussionen bitten wir Sie deshalb, mit der Mehrheit der Kommission, die mit 16 zu 9 Stimmen das so beschlossen hat, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen und auch auf den Gegenvorschlag nicht einzutreten. Dies hat die Kommission mit 14 zu 11 Stimmen entschieden.