Levrat Christian · Ständerat · 2018-06-07

Wortprotokoll

Nous avons vraisemblablement affaire ici à l'objet le plus important de cette législature. Aussi, avant d'aborder le détail du projet, permettez-moi deux remarques préliminaires.

La première: ce projet fait suite au rejet, par la population, de la réforme de l'imposition des entreprises III, par presque 60 pour cent des votants. Le projet a été rejeté premièrement parce que les pertes fiscales pour la Confédération et les cantons étaient trop importantes; deuxièmement parce que la population avait remarqué une absence de compensation sociale des cadeaux fiscaux, réservés pour l'essentiel aux grandes entreprises et aux multinationales; troisièmement parce qu'une bonne partie de la population avait encore en tête les mauvaises expériences qui ont été faites avec la réforme de l'imposition des entreprises II, puisque le Tribunal fédéral avait constaté, lors de cette votation, que la population avait été "induite en erreur" par le Conseil fédéral quant aux conséquences financières de ladite réforme. C'est précisément à l'aulne de ces trois critiques - pertes fiscales, compensation sociales et correction de la réforme de l'imposition des entreprises II - que nous devons juger le projet issu des travaux de notre commission.

La deuxième remarque préliminaire que je souhaite faire, parce que cela n'a pas été évoqué dans le débat de ce jour et que cela a été largement occulté dans les discussions qui l'ont précédé, c'est qu'il s'agit ici de la suppression des statuts spéciaux accordés aux multinationales installées en Suisse. Il s'agit finalement de savoir si nous entendons sur le plan global nous mettre en conformité - être "compliant" - avec ce qui est attendu aujourd'hui de la part d'un Etat moderne qui est connecté globalement sur le plan économique. Ces statuts spéciaux doivent être supprimés parce que l'OCDE le souhaite, parce que l'Union européenne le souhaite, parce que si nous ne faisons rien, nous serons à la fin de cette année sur une liste noire, avec des conséquences importantes, moins pour les entreprises concernées que pour le reste de notre économie. Si nous le faisons, c'est aussi parce qu'il est moralement et politiquement devenu indéfendable de procéder par le biais de statuts spéciaux qui s'apparentent à une forme de dumping fiscal, qui détruisent le substrat fiscal des autres Etats de la planète, et qu'il était impossible pour nous de ne pas réagir rapidement.

J'y vois - pardonnez-moi cette comparaison - un parallèle avec l'abolition du secret bancaire. La stratégie de niche que poursuivait notre pays, dans le cas du secret bancaire comme dans celui des statuts spéciaux, a été graduellement remise en question sur le plan international. Des règles ont été établies pour garantir une certaine équité. La Suisse a tardé, trop tardé, ici comme dans le cas du secret bancaire, mais elle a fini, sous pression, par reprendre les standards fixés dans l'intérêt de tous par les Etats regroupés au sein de l'OCDE. Nous avons réagi trop tard et trop lentement - cela[NB]nuit probablement à la crédibilité de notre place économique -, mais celles et ceux qui, aujourd'hui, en appellent à la sécurité du droit, les entreprises qui nous disent vouloir savoir à quel régime elles vont être soumises, feraient bien de se souvenir que la difficulté à laquelle nous sommes confrontés réside dans cette stratégie de corsaires fiscaux qu'elles ont encouragée, une stratégie de corsaires fiscaux qui a été défendue par la majorité de ce conseil durant des années.

Nous devons donc en tirer des leçons et éviter de reproduire les erreurs du passé. Nous ne pouvons pas remplacer les privilèges fiscaux actuels par d'autres privilèges fiscaux qui, demain, seraient contestés immédiatement. Il est exclu de substituer à des mécanismes honnis d'autres mécanismes contestés eux aussi. Or le projet sur lequel nous nous prononçons n'évite que très partiellement ce piège. En effet, je ne suis pas certain que les dispositions prévues sur les "patent boxes", par exemple, soient acceptées durablement. J'ai quelques doutes sur le fait que le régime lié à la déduction des intérêts notionnels, même limité à Zurich, provoque des acclamations dans les autres pays de l'OCDE.

Vous pouvez bien sûr considérer que ce sont les lois de la concurrence fiscale internationale et qu'il n'est pas particulièrement répréhensible d'essayer d'exploiter quelques niches. Mais on ne m'empêchera pas de retenir à la fois de la suppression du secret bancaire comme de celle des statuts spéciaux que notre pays ne peut pas se permettre une stratégie de niche, une stratégie de corsaire fiscal, et que si celles-ci sont peut-être possibles pour des Etats comme Singapour ou Dubaï, elles ne le sont pas pour la Suisse qui a une économie trop variée, des intérêts trop divers, qui nous rendent trop vulnérables aux menaces de sanctions, de liste noire, grise ou autre.

Donc pour terminer cette trop longue introduction, permettez-moi de retenir que la suppression des statuts fiscaux représente un progrès éthique et politique qu'il faut saluer et que ce progrès ne doit pas être réduit à néant par un exercice qui consisterait à remplacer un régime financier inique par un autre qui le serait également. Voilà pour les deux remarques préliminaires que je voulais faire.

Passons maintenant au projet dans son ensemble. Il y a trois concepts qui ont été débattus dans la commission et le rapporteur les a exposés de manière détaillée.

Il y a premièrement le projet du Conseil fédéral, un projet qui était contesté aussi bien par la droite que par la gauche. En effet, à droite on considérait que l'introduction d'une limite à 70 pour cent pour l'imposition des dividendes empiéterait sur les compétences cantonales et conduirait à des difficultés d'acceptation en tout cas, puisque Swiss Family Business avait déjà annoncé un référendum si cette limite du Conseil fédéral était maintenue. A gauche, d'aucuns considéraient que les compensations sociales qui étaient prévues par le biais des allocations familiales n'étaient pas satisfaisantes: elles n'étaient pas suffisantes en volume, elles ne concernaient pas l'ensemble de la population puisqu'elles s'adressent aux parents et elles ne concernaient pas la Suisse romande puisque, à l'exception du canton de Neuchâtel, le niveau des allocations familiales y est plus élevé que les minimums dont nous parlions. Il fallait donc craindre un échec assez rapide en votation populaire du concept du Conseil fédéral.

Le deuxième concept qui a été défendu, d'ailleurs de manière assez ironique aussi bien par des représentants assez marqués à droite que par certains milieux très à gauche, consistait à supprimer les statuts spéciaux et à laisser les cantons en régler ensuite les conséquences. L'idée peut paraître intéressante. Elle a le mérite en tout cas de la simplicité par rapport au projet dont nous parlons. Ceci dit, elle entraîne assez immédiatement un chaos dans la mise en oeuvre de cette réforme fiscale dans les cantons puisque ceux-ci seraient livrés à eux-mêmes; elle conduit à une accélération de la concurrence fiscale entre les cantons; elle accélère la baisse des taux fiscaux cantonaux, avec des conséquences extrêmement difficiles à prévoir pour la Confédération, y compris sur le plan global. Ce deuxième concept, lui aussi, me paraît peu porteur de solutions.

Tant et si bien que nous arrivons au troisième concept - et, à ce jour et malgré toutes les critiques et tous les débats que j'ai pu suivre et auxquels j'ai assisté, je n'ai pas entendu parler d'autres concepts que ces trois-là. Nous arrivons donc à ce troisième concept que propose la Commission de l'économie et des redevances de notre conseil. Ce concept commence par corriger les excès de la réforme de l'imposition des entreprises II, et c'est pour nous un aspect absolument central - Madame Anita Fetz l'a rappelé. Il corrige, au moins [PAGE 446] partiellement, le principe de l'apport en capital et il augmente l'imposition des dividendes au niveau fédéral de 60 à 70 pour cent, en introduisant sur le plan cantonal un plancher à 50 pour cent. J'aurais souhaité aller au-delà, mais il faut noter que, par rapport au statu quo, l'introduction de ce plancher de 50 pour cent représente un progrès et une correction très partielle - mais une correction malgré tout - de la réforme de l'imposition des entreprises II.

Nous avons ensuite, et c'est le deuxième point du projet de la Commission de l'économie et des redevances, un redimensionnement des pertes fiscales en comparaison avec la réforme de l'imposition des entreprises III. Nous avions chiffré les pertes fiscales, dans le débat sur la réforme de l'imposition des entreprises III, à 3 milliards de francs; nous sommes aujourd'hui, pour faire simple, à 2 milliards de francs avec cette réforme fiscale. Ce redimensionnement passe par la suppression de la déduction des intérêts notionnels sur le plan fédéral, ainsi que pour l'ensemble des cantons à l'exception de celui de Zurich.

Il est clair que l'extension de la déduction des intérêts notionnels à l'ensemble des cantons serait pour nous absolument inacceptable. La situation particulière de Zurich, ou d'autres cantons qui voudraient suivre la même stratégie fiscale, repose sur un taux d'imposition élevé en comparaison nationale et sur la mise en application d'instruments très ciblés, avec un "Mitnahmeeffekt" - un effet d'aubaine - aussi limité que possible pour quelques sociétés. Que des cantons qui ont des taux d'imposition notoirement plus bas puissent faire usage du même instrument est absolument impensable: cela conduirait à une sous-fiscalisation des bénéfices des entreprises concernées, qui n'est pas acceptable pour nous.

Donc un redimensionnement des pertes fiscales est prévu par le biais de la suppression de la déduction des intérêts notionnels et par une limitation des instruments, notamment des "patent boxes", qui sont mis à disposition des cantons dans leur stratégie fiscale.

Il y a deux manières de juger ce compromis de la Commission de l'économie et des redevances. On peut le comparer aux espoirs de celles et ceux qui ont gagné la votation sur la réforme de l'imposition des entreprises III. De ce point de vue, il faut reconnaître que les succès fiscaux sont modestes. En particulier, je pense qu'il aurait fallu aller plus loin dans la correction de l'apport en capital. Je pense également que même si la correction de l'imposition des dividendes relève des cantons, qu'elle est liée à l'imposition du revenu et qu'elle doit être corrélée à l'imposition du bénéfice des entreprises, nous aurions pu et nous aurions dû limiter quelque peu la concurrence fiscale intercantonale en fixant un plancher à 70 pour cent; du reste, les cantons eux-mêmes le souhaitaient.

Il n'en reste pas moins que si on compare cet aspect fiscal du projet dont nous sommes appelés à débattre non pas à nos espoirs, ce que je considère qu'il aurait fallu faire, mais au statu quo, nous avons quelques progrès substantiels: d'abord la suppression des statuts fiscaux, ce qui me paraît décisif; ensuite la correction de l'apport en capital; et enfin l'augmentation de l'imposition du dividende.

J'en arrive à la question sociale. Nous avons retenu, et c'est à mon avis un des résultats incontestables de la votation sur la réforme de l'imposition des entreprises III, que sans compensation sociale, il n'y a pas de réforme de l'imposition des entreprises qui soit envisageable. C'est le constat auquel sont arrivés les cantons. C'est le constat auquel est arrivé le Conseil fédéral. C'est le constat auquel sont arrivés les grandes associations et les partis de notre pays. Monsieur Germann l'a rappelé il y a eu différentes tables rondes auxquelles nous avons participé les uns et les autres à différents titres et selon nos différentes fonctions, et il y avait un très fort consensus à ce stade pour considérer que seule une réforme qui comprend des compensations sociales suffisantes a une chance devant le peuple.

La question qui se pose aujourd'hui, c'est de savoir si une compensation sociale par le biais de l'AVS est praticable ou pas. Premièrement, rappelons que la situation financière de l'AVS est extrêmement précaire. Nous avons déjà en 2017 un résultat qui se trouve être négatif. Or la proposition de la commission apporte à l'AVS 2 milliards de francs par année de manière dynamique. D'abord, par une augmentation de la part de la Confédération aux dépenses de l'AVS, un élément qui variera donc en fonction de l'évolution des dépenses de l'AVS; ensuite, par un versement de l'entier du pour-cent démographique de la TVA à l'AVS, un élément qui variera aussi, mais en fonction de l'évolution des recettes de la TVA et du pour-cent démographique; et enfin, par une augmentation des cotisations salariales de 0,3 pour cent répartie de manière paritaire entre employeurs et employés.

L'assainissement de l'AVS est nécessaire et le débat politique sur l'AVS n'est pas clos, j'en suis bien conscient. Mais, avec ces 2 milliards de francs, nous obtenons le temps qui est nécessaire pour mener ce débat avec la sérénité requise. De mon point de vue, et en fonction des chiffres qui nous ont été présentés, la situation de l'AVS doit être considérée comme stabilisée jusque vers 2024/25. J'admets que l'on puisse voir les choses différemment, mais à mon avis, la perspective d'une augmentation de l'âge de la retraite des femmes dans un futur proche s'éloigne, car nous avons ici un assainissement de l'AVS par le biais d'un financement supplémentaire, sans attenter aux prestations.

Pour que chacun ait en tête un ordre de grandeur, rappelons que l'augmentation de l'âge de la retraite des femmes représente 1,3 milliard de francs de recettes supplémentaires ou de dépenses non effectuées pour l'AVS. La solution que nous vous proposons apporte 2 milliards de manière dynamique au financement de l'AVS. Il n'y a donc de mon point de vue plus de nécessité de prendre des mesures aussi urgentes et impopulaires qu'une baisse des prestations de l'AVS, parce que nous avons trouvé un mode de financement qui permet de l'éviter à court terme et nous donne le temps nécessaire pour mener avec la population les débats qui sont utiles. Il s'agit notamment du débat sur l'âge de la retraite des femmes, dont nous ne ferons pas l'économie, et sur le lien entre l'âge de la retraite des femmes et les progrès en matière d'égalité salariale. Vous n'arriverez pas à convaincre la population - car nous mènerons ce débat devant le peuple si c'est nécessaire - qu'il faut augmenter l'âge de la retraite des femmes si nous ne prenons pas en parallèle des mesures sérieuses pour corriger les inégalités salariales auxquelles elles sont confrontées durant l'ensemble de leur vie professionnelle. Mais nous avons besoin de temps pour mener ce débat sur l'égalité, de temps pour mener ce débat sur l'AVS, et c'est précisément le temps que nous nous donnons en apportant aujourd'hui 2 milliards d'argent frais à l'AVS chaque année.

Permettez-moi de conclure avec trois questions finales. Premièrement, est-ce que cette réforme est sociale? Est-ce que ce que nous proposons est social?

J'ai lu avec quelque étonnement des commentaires du directeur des finances du canton de Zoug, qui considérait que cette réforme était assez peu sociale. Permettez-moi, avec tout le respect que je dois au directeur des finances du canton de Zoug, de dire qu'il n'a vraisemblablement pas bien compris le mode de financement de l'AVS s'il considère que ce que nous proposons manque d'ambition sur le plan social. Bien sûr, nous pouvons voir qu'un tiers du financement est amené par la Confédération, un second tiers par les employeurs et le troisième tiers par les salariés, et c'est équilibré.

Mais intéressons-nous au tiers amené par les salariés - parce que c'est le coeur de son argumentation. Il faut retenir que, sur ce tiers, vous avez l'immense majorité des cotisations AVS qui sont financées par les plus aisés, à savoir par les personnes ayant les revenus les plus élevés. Vous connaissez le mécanisme: on paie des cotisations sans limite en fonction de son revenu; si vous avez un revenu de 10 millions de francs, vous payez des cotisations sur 10 millions. Par contre, les prestations, elles, sont limitées et sont les mêmes, ou presque, pour tous.

Cela nous conduit à une situation dans laquelle 93 pour cent des gens touchent davantage de l'AVS que ce qu'ils paient. C'est-à-dire que le financement de l'AVS repose pour l'essentiel sur le 7 pour cent le plus aisé de la population. Une adaptation des cotisations salariales conduit de fait à faire financer par le 7 pour cent de la population [PAGE 447] des améliorations sociales, ou un maintien des prestations sociales dans le cadre de l'AVS pour le 93 pour cent de nos compatriotes. Pour le dire en francs, pour que vous passiez de la catégorie des gagnants à celle des perdants dans l'AVS, il vous faut un revenu constant de 130[NB]000 francs par année sur l'ensemble de votre vie professionnelle. Cela concerne évidemment une minorité de personnes.

Donc pour moi nous avons, sur le plan social, une réforme fiscale qui profite plutôt aux classes aisées - c'est la part fiscale dont nous parlons -, et nous avons une réforme de l'AVS qui profite clairement, y compris avec le mode de financement que nous proposons, aux milieux populaires et aux classes moyennes. Nous avons donc sociologiquement une réforme qui est équilibrée si nous lions la question de l'AVS et la question fiscale.

Ma deuxième remarque a trait au contrat de générations. Je n'ai pas bien compris l'argument qui consisterait à dire que, finalement, cette réforme est financée par les jeunes en faveur des personnes les plus âgées. Quel est l'intérêt des jeunes générations? C'est que nous ayons un système d'assurances sociales qui soit financé correctement; c'est que nous ayons un système d'assurances sociales qui, contrairement à ceux de tous les pays qui nous entourent, ne repose pas sur le développement d'une dette sociale importante qui est transférée aux générations futures. Nous avons un système de financement qui est stable. Avec cette injection de 2 milliards de francs, nous stabilisons l'AVS, ce qui est dans l'intérêt des générations actuelles. Je ne crois pas qu'on puisse considérer qu'il est particulièrement injuste de financer cette réforme de l'AVS par le biais d'une cotisation salariale plutôt que par le biais de la TVA - nous avons par le passé augmenté la TVA pour l'AVS, c'est le fameux pour-cent démographique. Depuis 1975, les cotisations sociales n'ont pas été adaptées. On ne saurait donc considérer qu'il soit excessif d'adapter le montant de ces cotisations puisqu'elles n'ont pas été modifiées entre 1975 et aujourd'hui.

Troisième et dernière remarque, en guise de conclusion, sur le lien formel. Le président de la commission et Monsieur Graber ont été très clairs à ce sujet: l'Office fédéral de la justice est arrivé à la conclusion que le traitement parallèle du Projet fiscal 17 et du financement de l'AVS était acceptable. Cela constitue une pratique constante ou à tout le moins régulière de notre Parlement que d'avoir une interprétation large de la question de l'unité de la matière. C'est logique, parce que cela représente le coeur de notre travail politique qui est de créer des liens pour trouver des solutions, pour dépasser les blocages auxquels nous sommes confrontés.

Alors bien sûr que la solution que nous avons trouvée peut être considérée comme originale, mais elle n'est pas fondamentalement différente de ce que nous avons fait ou de ce qu'ont fait nos prédécesseurs lorsqu'ils ont lié l'introduction de la TVA au subventionnement des primes d'assurance-maladie - on peut là aussi se poser la question de savoir si le lien entre les deux choses était évident; elle n'est pas très différente de ce que nous avons fait avec les accords bilatéraux, pas très différente non plus de ce que nous avons fait lorsque nous avons introduit la péréquation financière et la répartition des tâches - une multitude de lois différentes sur des objets différents qui ont été soumises simultanément au peuple -, et ce n'est certainement pas différent de ce que proposait le Conseil fédéral avec les allocations familiales - Monsieur Graber l'a dit de manière convaincante.

Il n'y a donc pour moi, au final, pas de raison de jubiler, parce que le projet ne correspond pas à ce que je considérerais comme nécessaire pour mettre un terme aux abus de la concurrence fiscale auxquels nous sommes confrontés. Ce n'est pas le projet que j'aurais ou que nous aurions rédigé seuls si nous pouvions opérer hors du rapport de force politique actuel mais, au final, il s'agit d'une amélioration par rapport au statu quo sur le plan fiscal, d'un apport financier indispensable pour l'AVS et d'un progrès décisif pour les deux dossiers les plus importants de la législature, ce qui doit être notre objectif.

Je suis un peu frappé de constater que ceux qui, à longueur de journée et à longueur de pages dans leurs journaux, se plaignent du blocage auquel est confronté le Parlement et de l'incapacité du Parlement à mener à bien des réformes, sont les mêmes qui considèrent, aujourd'hui, que le projet est beaucoup trop ambitieux et que les membres du Conseil des Etats se sont transformés en dangereux aventuriers en essayant d'aborder ces deux questions de fond.

La question que nous devons nous poser est celle de savoir si, politiquement, le projet est équilibré. Ma réponse est oui, même s'il ne correspond pas à ce que j'aurais fait, puisqu'il y a un équilibre qui tient compte des forces politiques. Quant à savoir si le projet est socialement équilibré, la réponse est ici encore oui, puisqu'un équilibre indispensable a été trouvé pour les classes les plus aisées et les milieux populaires en liant les deux réformes. Enfin, à la question de savoir si nous avons une chance de gagner une votation populaire en nous basant sur les critères que nous avons définis, là encore, pour moi, la réponse est oui.

Parfois, en politique, il faut oser prendre des risques; parfois, en politique, il faut oser faire preuve de courage et, à mon sens, c'est ce dont a fait preuve la commission.

Je vous invite à soutenir le projet qui est soumis aujourd'hui à votre appréciation.