Fluri Kurt · Nationalrat · 2018-06-11

Wortprotokoll

Zum Vorwurf, die Staatspolitische Kommission unseres Rates habe die Initiative nicht seriös behandelt, nur so viel: Die Kommission für Rechtsfragen des Ständerates hat die Initiative insgesamt viermal, an vier Sitzungen, behandelt. Sie hat insgesamt dreizehn Expertinnen und Experten aus den Rechtsgebieten, aus der Wirtschaft, vom Gewerbeverband usw. angehört. Unter diesen Umständen hat es unsere Staatspolitische Kommission nicht mehr als notwendig empfunden, weitere Anhörungen durchzuführen.

Am 30. Mai 2018, während der ersten Behandlung dieser Initiative in unserem Rat, hat Kollege Rutz innerhalb von zehn Zeilen einen grossen Widerspruch konstruiert. Erstens sagte er: "Wir wollen Rechtssicherheit. Rechtssicherheit heisst, dass man die Regeln kennt, dass man weiss, dass die Rechtsordnung in diesem Land gültig ist und auch durchgesetzt wird." Gleich darauf sagte er, worum es in der Demokratie geht: "Die Demokratie ist das System des Dauervorbehalts. Wenn wir hier etwas beschliessen, dann unter dem Vorbehalt, dass man später darauf zurückkommen, noch einmal darüber befinden und vielleicht anders entscheiden möchte." Innerhalb einer Minute ein solcher Widerspruch!

Nach meinen Ausführungen als Kommissionsberichterstatter fragte mich Kollege Vogt, was Herr Luzius Mader, früher Vizedirektor des Bundesamtes für Justiz, in einem "NZZ"-Interview gemeint habe, als er sagte, etwas sei "sonnenklar". Herr Mader sagte damals, "sonnenklar" sei, "dass die Verfassung in der Normenhierarchie grundsätzlich - abgesehen von den zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts - zuoberst steht". Das sei sonnenklar, das müsse man nicht festschreiben. Aber Herr Vogt brachte natürlich nicht das nächste Zitat, wo Herr Mader sagt, diese Initiative ändere rein nichts daran, dass wesentliche Fragen nicht klar seien: "Was geht vor, wenn wir einen völkerrechtlichen Vertrag haben, der ebenso demokratisch legitimiert ist wie ein Gesetz? Der Vertrag oder das Gesetz?" Das bliebe genauso unklar, auch wenn wir diese Initiative zur Annahme empfehlen würden. Es ist schade, dass nach diesen vielen Voten, nach so vielen Rednerinnen und Rednern diese Frage nach wie vor unklar ist - und es auch bleiben wird, sollte die Initiative angenommen werden. Ich komme noch darauf zurück.

Noch einige Präzisierungen zur Bundesgerichtspraxis: Die Schubert-Praxis ist nicht tot. Übrigens gab es schon vorher, 1968, den Fall "Frigerio gegen das Eidgenössische Verkehrs-[NB]und Energiewirtschaftsdepartement". 1973 hat das Bundesgericht dann in einem Rechtskonflikt zwischen einem Herrn Schubert im Tessin und einem Abkommen mit Österreich aus dem Jahre 1895 festgelegt: Wenn das Parlament ausdrücklich und in Kenntnis des Widerspruchs zum internationalen Recht entscheidet, dann geht dieser Entscheid vor. Aber das muss man in den parlamentarischen Diskussionen explizit festhalten. Seither wird die Schubert-Praxis immer wieder zitiert. Zwischen diesem Fall und der heutigen Gesetzgebung bzw. dem Freizügigkeitsabkommen besteht allerdings ein erheblicher, ein grosser Unterschied.

Dann kam der PKK-Entscheid. Damals ist ein internationales Übereinkommen zitiert worden, das in weiten Kreisen dieses Rates offenbar völlig unbekannt ist: 1990 ist die Schweiz mit einem Bundesbeschluss dem Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge beigetreten. Dieser Bundesbeschluss ist nicht angefochten worden. In diesem Wiener Übereinkommen gibt es einen Artikel 26, der mit "Pacta sunt servanda" überschrieben ist, also mit dem Grundsatz, über den wir jetzt x-fach gesprochen haben; so die Ausführungen des Bundesgerichtes in diesem PKK-Entscheid.

Dann kommen wir zu diesem berühmten, in vielen Kreisen berüchtigten Entscheid vom 12. Oktober 2012. Damit sei die Demokratie ausgehebelt worden. Abgesehen davon: Es gab schon früher Entscheide mit genau derselben Aussage. Ich lade Sie ein, dieses Urteil gelegentlich zu lesen. In Erwägung 5.1 wird eine Reihe von Bundesgerichtsentscheiden aufgeführt, die die Schubert-Praxis ebenfalls derogieren, in denen es also darum geht, dass höherrangiges Völkerrecht gegenüber dem schweizerischen oder inländischen Recht eben höherrangig bleibt, und das genau wegen dieses Wiener Übereinkommens.

In diesem Urteil von 2012 hat das Bundesgericht übrigens die Härtefallklausel ungefähr so formuliert, wie wir es im Ausländergesetz mit der Umsetzung der Ausschaffungs-Initiative dann festgelegt haben. Diese Härtefallklausel ist inzwischen mit der Ablehnung der Durchsetzungs-Initiative demokratisch legitimiert. Im Weiteren hat dann das Bundesgericht in einem Urteil aus dem Jahr 2016, wo es auf das Freizügigkeitsabkommen Bezug genommen hat, ausdrücklich darauf hingewiesen, dass das Freizügigkeitsabkommen demokratisch legitimiert sei und damit eben dem neueren schweizerischen Recht vorgehe. Das war auch unser Grund für die Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative, wie wir sie vorgenommen haben.

Nun komme ich zurück zur Behauptung, die Selbstbestimmungs-Initiative bringe eine Klärung der Frage, was vorgehe. Ziel der Initiative ist es gemäss Artikel 5 Absatz 1 zweiter Satz, die Verfassung zur obersten Rechtsquelle des schweizerischen Rechts zu erheben. Absatz 4 zweiter Satz lautet: "Die Bundesverfassung steht über dem Völkerrecht und geht ihm vor, unter Vorbehalt der zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts." Diese klar scheinende Regelung wird aber durch Artikel 190 ergänzt, lesen Sie das bitte mal nach. Artikel 190 sagt, dass völkerrechtliche Verträge, deren Genehmigungsbeschluss dem Referendum unterstanden hat, für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend bleiben. Das bedeutet nichts anderes, als dass das Bundesgericht, ebenso wie an das Bundesrecht, auch an Völkerrecht gebunden bleibt, das dem Referendum unterstanden hat, selbst wenn es Verfassungsnormen widerspricht. Genau deswegen sind eben die Umsetzung der Ausschaffungs-Initiative, so, wie sie vorgenommen worden ist, und die Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative, so, wie sie vorgenommen worden ist, richtig.

Das Bundesgericht wird folglich durch Artikel 190 in Ihrer Initiative daran gehindert, die über dem Völkerrecht stehende Bundesverfassung den Teilen des Völkerrechts vorzuziehen, die dem Referendum unterstanden haben. Das ist Ihre Formulierung in derselben Initiative. Das Ergebnis ist also keine Klärung, wie angestrebt, sondern eine Mischordnung, in der in bestimmten Bereichen die Verfassung über dem Völkerrecht steht, in anderen aber Völkerrecht der Verfassung vorgeht. Die angestrebte Klärung des Verhältnisses zwischen Völkerrecht und Bundesverfassungsrecht wird durch Ihre Initiative offensichtlich nicht erreicht, sondern es gibt Unsicherheit - immer nach dem Text Ihrer Initiative. Ich frage mich manchmal, ob die Herren Vogt, Aeschi, Rösti, Amstutz usw. die Initiative überhaupt jemals gelesen haben. Wer befiehlt, kann man sich da fragen, wer befiehlt?

Zuletzt noch zur Frage der EMRK: Eine Kündigung der EMRK bei Annahme der Selbstbestimmungs-Initiative ist natürlich nicht zwingend nötig. Aber Ihre Volksinitiative schützt nur das zwingende Völkerrecht. Der übrige Grundrechtskatalog wäre nicht mehr geschützt und könnte jederzeit aufgehoben werden.

Aber zurück zur Rechtssicherheit: Durch die Volksinitiative ist Rechtssicherheit nicht möglich. Eine Klärung des Verhältnisses zwischen Völkerrecht und Bundesverfassungsrecht kann nur vorgenommen werden, indem Sie dem Volk wie vorgesehen die Frage stellen: Wollen Sie diese internationalen Verträge - jetzt geht es dann um das Freizügigkeitsabkommen - kündigen oder nicht? Sagt es Ja, ist das Verhältnis klar; sagt es Nein, ist das Verhältnis ebenfalls klar. Aber Ihre Initiative bringt diese Klärung nicht.

Deswegen ist Ihre Kommission der Auffassung, dass die Initiative abgelehnt werden sollte.