Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2018-09-11

Wortprotokoll

Bevor wir über diese Kompetenzfragen sprechen, möchte ich doch nochmals in Erinnerung rufen, worum es hier im Wesentlichen geht. Es geht um internationale Verträge. Verträge sind das wahrscheinlich wichtigste Mittel, um rechtliche Beziehungen zu gestalten. Darin sind wir uns einig. Wir sind uns auch einig, dass dies sowohl für Private als auch für Staaten gilt. So, wie Private ihre Privatautonomie nutzen, um in eigenem Interesse mit anderen Abmachungen zu treffen, so schliessen eben Staaten in Ausübung ihrer Souveränität Staatsverträge. Solche Staatsverträge begleiten uns tagtäglich. Ein international funktionierender Mobilfunk wäre ohne staatsvertragliche Koordination undenkbar. Oder denken Sie an den Luftverkehr: Wenn wir in ein Flugzeug steigen, dann vertrauen wir darauf, dass wir ein ganzes Geflecht von internationalen Abkommen haben, die den Verkehr im Luftraum regeln und gewährleisten, dass wir am geplanten Ort sicher landen können.

Schliesslich möchte ich auch die internationalisierte Wirtschaft erwähnen: Die Schweiz ist existenziell darauf angewiesen, dass wir unsere Regeln grenzüberschreitend in einem stabilen Rahmen festlegen können und Rechtssicherheit haben. Ich denke exemplarisch an die WTO, die Welthandelsorganisation. Dabei handelt es sich immer um Verträge, die ein Staat souverän abgeschlossen hat.

Bevor wir uns vertraglich binden, überlegen wir uns das gut. Wir haben in der Schweiz einen differenzierten Mechanismus, wie Staatsverträge in unserem direktdemokratischen System abgeschlossen werden. Ich spreche hier auch vom Staatsvertragsreferendum, das über Jahrzehnte ausgebaut worden ist und, das kann man sagen, im internationalen Vergleich seinesgleichen sucht. Staatsverträge können nämlich erst ratifiziert werden, wenn sie ein Verfahren durchlaufen haben, das bei uns auch für den Erlass von Landesrecht zur Anwendung kommt.

Eine weitere Perfektionierung ist ja gegenwärtig in der Vernehmlassung, nämlich mit der Motion Caroni 15.3557, die verlangt, dass das bisher ungeschriebene Recht bzw. die bisher ungeschriebene Praxis, wonach Staatsverträge mit Verfassungsgehalt dem obligatorischen Referendum unterliegen, ausdrücklich in die Verfassung geschrieben werden soll. So viel zum Abschluss von Verträgen.

Verträge sind aber nicht immer für die Ewigkeit geschaffen, die Interessenlage kann sich ändern. Man kann vielleicht Verpflichtungen, die man einmal eingegangen ist, als nicht mehr sinnvoll anschauen. Deshalb ist es wichtig, dass wir uns zum Beispiel in einem bestimmten Fall von einer rechtlichen Abmachung auch wieder lösen und Verträge kündigen können.

Eine Kündigung und ihre Konsequenzen können aber eine ebenso grosse Bedeutung haben, wie wenn man einen Vertrag eingeht. Das muss auch wohlüberlegt sein. Auch hier sehen wir die Parallelen zu unseren Erfahrungen als Private. Niemand kündigt einen Arbeitsvertrag nur deshalb, weil er am Sommernachmittag einfach lieber ins Schwimmbad als zur Arbeit geht. Das sind Dinge, die wir uns gut überlegen. Auch bei Meinungsverschiedenheiten am Arbeitsplatz ist es nicht automatisch so, dass man einfach immer, wenn man mit dem Vorgesetzten nicht einverstanden ist, noch am gleichen Tag den Arbeitsvertrag kündigt. Bevor wir eine Kündigung aussprechen, wägen wir eben die Vor- und die Nachteile sorgfältig ab und überlegen uns auch, welche Alternativen in Zukunft infrage kommen.

Genau das Gleiche gilt auch für Staatsverträge. Staatsverträge können gekündigt werden. Dies soll aber auch nicht aus einer momentanen Stimmung heraus geschehen, etwa, weil zum Beispiel ein Gericht einen Entscheid gefällt hat, an dem wir keine Freude haben, oder wegen irgendwelcher Mechanismen, die uns eine Kündigung quasi als automatische Konsequenz aufdrängen. Wir brauchen ein eigenständiges, demokratisches Verfahren mit einer offenen Willensbildung, das der Tragweite eines solchen Entscheides, eben einer Kündigung, auch Rechnung trägt.

Früher ging man davon aus, dass die Kündigung eines Vertrags eigentlich einfach einen Abbau von Verbindlichkeiten, also sozusagen eine Entlastung, bedeutet: Ich kündige, folglich bin ich automatisch auch entlastet. Diese Betrachtungsweise greift aus Sicht des Bundesrates zu kurz. Deshalb begrüsst er die parlamentarische Initiative Ihrer Staatspolitischen Kommission. Sie will ja bekanntlich, dass bei einer Kündigung das gleiche Verfahren und grundsätzlich auch die gleichen Zuständigkeiten wie für einen Vertragsabschluss gelten. Hat eine Kündigung wichtige Auswirkungen auf die Schweiz und ihre Bevölkerung, dann soll sie künftig nach dem Grundsatz des materiellen Parallelismus durch das Parlament genehmigt und dann auch dem Referendum unterstellt werden. Ich denke, das ist sachgerecht und erlaubt es, dass wir Kündigungen von Staatsverträgen auch wohlüberlegt und in Anwendung unserer bewährten direktdemokratischen Verfahren aussprechen.

So weit, so gut. Ich glaube, darüber besteht auch Einigkeit. Sie haben jetzt aber gehört - verschiedene Sprecher und Sprecherinnen haben es zum Ausdruck gebracht -, dass es zwischen Bundesrat und Parlament offenbar eine unterschiedliche Auffassung über die heutige Situation gibt. Ich denke, deshalb ist es ja auch wichtig, dass wir jetzt Klarheit schaffen. Ich höre von Ihnen, jemand habe da kalte Füsse bekommen oder der eine habe den anderen demaskiert. Ich stelle einfach fest, dass wir hier Klarheit schaffen sollten. Es gibt offenbar unterschiedliche Vorstellungen, übrigens nicht nur zwischen Ihrer Staatspolitischen Kommission und dem Bundesrat, sondern auch in der Lehre. Schauen Sie sich mal in der Lehre um. Da ist man sich eben auch nicht einig.

Deshalb ist es wichtig, dass sich Bundesrat und Kommissionen in Zukunft darüber einig sind, wer für die Genehmigung eines Vertrags zuständig ist. Das gleiche Gremium, das für die Genehmigung zuständig ist, soll dann auch über die Kündigung entscheiden.

Eine Differenz besteht in Bezug auf die Frage, wo wir dies regeln sollen. Der Bundesrat ist der Meinung, man sollte die Kündigungszuständigkeit in der Bundesverfassung festhalten. Damit würden wir auch grösstmögliche Transparenz schaffen. Wenn Sie heute in der Bundesverfassung "Kündigung" suchen, dann finden Sie dieses Wort nicht. Es steht zumindest nicht dort, wo Sie es suchen. Deshalb ist der Bundesrat der Meinung, es wäre gut, wenn man das in der Bundesverfassung explizit so im Wortlaut nachlesen könnte. Ihre Kommission möchte die Zuständigkeitsklärung auf Gesetzesstufe vornehmen. Noch einmal: Beide Positionen sind legitim, die Lehre ist sich hier nicht einig. Umso besser, dass wir oder jetzt Sie diese Klarheit schaffen. Ich glaube, das ist wichtig. Wenn wir uns über die Bedeutung von Staatsverträgen einig sind - darüber werden wir in den nächsten Wochen und Monaten intensiv diskutieren -, muss klar sein, dass in Zukunft die gleiche Instanz für die Kündigung zuständig ist, die auch für die Genehmigung des Vertrages zuständig ist.

In diesem Sinn bitte ich Sie, auf die Vorlage einzutreten. Wir haben später bei der Gesetzesberatung im Detail noch verschiedene Fragen anzuschauen. Ich werde mich dann in der Detailberatung noch äussern.

[VS]