Merz Hans-Rudolf · Ständerat · 2002-06-11

Wortprotokoll

Das Geschäft "Staatsrechnung 2001" ist kein bequemes Geschäft. Wir müssen einmal mehr zur Kenntnis nehmen, dass der Bundeshaushalt mit einem Defizit abgeschlossen hat, und das ist jetzt zum wiederholten Mal der Fall. Eine solche Präsentation bereitet deshalb keine grosse Freude. Ich stelle auch fest, dass gelegentlich das Interesse an dieser Rückschau auf den Bundeshaushalt nicht sehr gross ist. Man meidet vielleicht zum Teil diese Konfrontation, oder man fasst bereits wieder Hoffnung im Hinblick auf die nächste Runde, die dann mit dem Budget beginnt. Aber ich glaube sagen zu dürfen, dass das Budget dieses Jahr keine bequeme Runde sein wird, weil es - darauf werden wir zu sprechen kommen - unter besonderen Vorzeichen steht. Ich äussere mich zur Rechnung und damit zur Vergangenheit kurz mit vier Erläuterungen.

1. Zu den Eckdaten: Die Eckdaten bestehen eigentlich aus drei Zahlen. Es sind die drei Schlüsselzahlen der Finanzrechnung, nämlich die Ausgaben, und diese betragen 50,2 Milliarden Franken; die Einnahmen betrugen im letzten Jahr 48,9 Milliarden Franken; daraus ergibt sich die dritte Zahl, nämlich das Defizit, und dieses beträgt 1,3 Milliarden Franken. Eigentlich sind das drei simple Zahlen, die schlicht und unbestechlich sagen, dass der Bund - und damit wir, das Parlament: Ich rede jetzt zu uns selber, nicht zum Finanzdepartement, denn wir haben die Rechnung im Wesentlichen gestaltet - in den letzten zehn Jahren zum achten Mal mehr ausgegeben hat, als er einnahm - zum achten Mal in zehn Jahren!

Dieses neuerliche Defizit ist die Folge sowohl von mehr Ausgaben als auch von weniger Einnahmen, besonders im Fiskalbereich. Spitzenreiter im negativen Sinn war bei diesen Mindereinnahmen die Verrechnungssteuer. Hier wiederum war es eigentlich eine Art Modeströmung: Der Rückkauf eigener Aktien feierte im letzten Jahr in der Wirtschaft Urständ, und auch die Nennwertrückzahlungen waren im Schwange. Wenn man aber heute ein bisschen in der Wirtschaft herumhört, trifft man viele Unternehmer, die sagen, dass sie das nie wieder tun würden, denn kurz nachdem sie es gemacht hatten, hatten sie Kapitalbedarf und stellten fest, dass sie in einer gewissen Euphorie gehandelt hatten. Und uns hat es natürlich ein Minus auf der Einnahmenseite beschert. Aber auch die schlechte Börsensituation bezogen auf den Börsenstempel hat natürlich zu den Mindereinnahmen und damit zu dieser negativen und unangenehmen Überraschung geführt.

Das Budget sah noch eine Ausgabensteigerung um nur 3,1 Prozent vor, aber herausgekommen ist dann eine solche von 6,5 Prozent. Das zeigt auf der anderen Seite die Mehrausgaben; wir hatten da Mehrausgaben, und das führte dann eben zu dieser Situation.

Immerhin haben die Einnahmen mit 48,9 Milliarden Franken nominal die Summe des Voranschlages erreicht, das kann man - vielleicht zum Trost - wenigstens noch sagen. Die Erfolgsrechnung ist vom Überschuss des Vorjahres in ein Aufwandloch von 5,8 Milliarden Franken abgesackt. Sie hat [PAGE 379] damit das schlechteste Ergebnis seit 1993 erreicht, seit den Zeiten also, die noch durch Arbeitslosigkeit geprägt waren. Ausschlaggebend für diesen "Taucher" waren aber einmal mehr die in diesem Zusammenhang schon oft besprochenen lieben Sonderfaktoren, die jedes Jahr irgendwo wieder auftauchen. Es sind meist Deckungslücken von Pensionskassen bei den SBB und beim Bund, dann aber auch durch Expo- und Swissair-Darlehen verursachte Wertberichtigungen, von denen hier ja ausgiebig die Rede war.

Die Finanzkommission hat die Staatsrechnung im Rahmen ihrer Subkommissionen beraten und sich dabei auch auf den Bericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle in ihrer Funktion als Revisionsstelle abgestützt. Der Bericht empfiehlt, die Rechnung zu genehmigen. Er enthält einige eher methodische Hinweise: einen Hinweis auf massgebliche Ausfinanzierungen von Deckungslücken - die erwähnten Sonderausgaben - und auf zusätzliche Wertberichtigungen; einen Hinweis auf die Zahlungen im Neat- und Ruag-Bereich, die ja von Frau Kollegin Langenberger unter dem Aspekt der GPK schon behandelt und besprochen wurden, welche eben nicht über die Finanzrechnung abgewickelt wurden; und dann einen dritten Hinweis zu gewissen Abstimmungsproblemen zwischen den Zentral- und den Amtsbuchhaltungen und gewisse Schwachstellen im Mehrwertsteuerdebitoren-Bereich usw. Das sind aber keine - wie soll ich sagen? - Einschränkungen, das sind einfach Bemerkungen. Die Finanzkontrolle empfiehlt Annahme der Rechnung.

Ein zweiter Punkt: Ich möchte auf vier schleichende Tendenzen hinweisen, die man in der Staatsrechnung dieses Jahr wieder sieht:

1. Insgesamt eine Verschlechterung unserer internationalen Vergleichsquote: Die Staatsquote ist gegenüber dem Vorjahr von 11,7 auf 12 Prozent des Bruttoinlandproduktes angewachsen. Die Steuerquote ist zwar gesunken, aber da darf man sich keine Illusionen machen. Dieses Sinken ist lediglich die Folge des erwähnten Einbruches bei der Verrechnungssteuer und hat also nicht strukturellen Charakter. Bezüglich der direkten Steuern stehen wir heute von 22 OECD-Ländern bereits an 10. Stelle. Vor zehn Jahren waren wir noch auf dem viel komfortableren 16. Platz.

Gut, man wird sagen, dass wir bei den indirekten Steuern - zusammen mit Japan und den USA - dafür noch an relativ guter Position sind. Aber auch hier verschlechtert es sich eben, und unter solchen Tendenzen sind die Warnungen, die die OECD in den letzten Tagen in Richtung Schweiz ausgesandt hat, eben verständlich. Sie hat uns nämlich zu verstehen gegeben, dass wir daran sind, weltweit Terrain zu verlieren. Wir müssen das einfach zur Kenntnis nehmen.

2. Eine weitere Tendenz ist das die volkswirtschaftliche Entwicklung ständig übersteigende absolute und ungebremste Ausgabenwachstum. Es betrug gegenüber dem Vorjahr wiederum mehr als 6 Prozent. Unter solchen Bedingungen - es gelingt uns einfach nie, diese Ausgaben zu bremsen, und das ist, ich sage es nochmals, primär die Sache des Parlamentes - bin ich Herrn Bundespräsident Villiger und seinem Departement sehr dankbar, dass die Gelegenheit der Einführung der Schuldenbremse und des Inkrafttretens der neuen Finanzplanung eben wahrgenommen wird, um jetzt strukturellen Schulden einmal den Kampf anzusagen. Das Departement hat in einem sehr eindrücklichen und sehr guten Zusatzbericht zur Botschaft alles auf den Tisch gelegt. Also: Wer jetzt hören will, der kann hören; wer lesen will, der kann es lesen. Ich hoffe, dass wir das gemacht haben. Wer das jetzt versäumt hat, wird es dann im Herbst bei der Budgetdebatte nachholen müssen. Dieser Bericht ist ein neuerlicher Beweis für die gute, instrumentelle Finanzpolitik, die im Departement betrieben wird. Ich erwähne die Stichworte Haushaltsanierung 2001, Finanzleitbild, Schuldenbremse, NFA, neues Rechnungsmodell - alles Dinge, die nahtlos dazu dienen, uns bessere Instrumente für eine vernünftige Finanzpolitik in die Hand zu geben.

3. Eine weitere Tendenz, die ich ansprechen möchte, ist der Wiederanstieg des Stellenbestandes beim Bund. Wenn Sie in der Staatsrechnung nachschauen, dann sehen Sie, dass von einem Jahr zum anderen 1200 neue Stellen dazugekommen sind. Ich bin mir im Klaren, dass man da aufpassen muss, weil gewisse Stellen wegfallen, andere dazukommen; wir hatten auch 280 Sozialpläne zu finanzieren. Aber eine Zunahme des Personalbestandes ist ein Trend. Kollege Schiesser hat uns letzte Woche deutlich gemacht, wie es allein bei den Parlamentsdiensten aussieht, wo eben die Begehren laufend hereinkommen. Das führt zu dieser Tendenz, die wir im Auge behalten müssen. Immerhin beschäftigt der Bund heute 32 500 Mitarbeiter; das entspricht der Anzahl Einwohner der Stadt Freiburg. Das ist keine Quantité négligeable.

4. Eine Tendenz, die auch dieses Jahr wieder sichtbar wurde, ist der anhaltende Umbau in den Staatsaufgaben: Die Ausgaben des Bundes für den Verkehr sind innert Jahresfrist um 22 Prozent gewachsen. Von den mittelgrossen Unternehmen in diesem Land hingegen ist mir keines bekannt, das sich auch nur annähernd in einer solchen Wachstumsliga bewegen kann und konnte. Auch der Ausgabenposten der Beziehungen zum Ausland hat überdurchschnittlich, um 18 Prozent, zugenommen. Im eher mittleren Bereich liegen dann die Steigerungen für die Landwirtschaft, hier besonders für die Direktzahlungen - die Gründe sind uns bekannt. Unterproportional gewachsen sind dagegen die Bildungs- und Forschungsausgaben mit 3 Prozent und jene für die soziale Wohlfahrt mit 2 Prozent - das muss man auch mal sagen, denn man behauptet immer, die soziale Wohlfahrt sei ein Fass ohne Boden, dessen Ausgaben nichts als wachsen; in diesem Jahr war das nicht so. Ein sogar negatives Wachstum hat die Landesverteidigung mit einem Minus von 1 Prozent auf insgesamt weniger als 10 Prozent der Staatsausgaben aufgewiesen. Hier ist dann wahrscheinlich allmählich eine Schmerzgrenze erreicht, welche im Interesse der Sicherheit und Stabilität unseres Landes nicht mehr unterschritten werden sollte.

Ich möchte noch rasch zwei, drei Sonderfragen anschneiden. Eine erste Frage befasst sich mit der Einführung der Schuldenbremse: Herr Bundespräsident Villiger hat vor einem Jahr - wenn ich mich richtig erinnere - bei der Behandlung der Schuldenbremse im Nationalrat von einer Odyssee gesprochen und das Bild einer Odysseus-Fahrt verwendet (vgl. AB 2001 N 777). Ich glaube, er hatte Recht damit. Aber jetzt verwandelt sich dieses Bild ein bisschen: Nun singen diese verführerischen Sirenen keine Lockrufe mehr, sondern lassen teils Schmäh- und Drohgesänge verlauten, und zwar in Gestalt von Bundes- und Chefbeamten. Es gibt einzelne Chefbeamte, die sich zur Behauptung versteigen, wenn sie einen Beitrag an die rund 900 Millionen Franken zu leisten hätten, an die Beseitigung des Strukturdefizites, das mit der Einführung der Schuldenbremse verbunden ist, dann stünde ihre ganze Aufgabenerfüllung in Gefahr. Das finde ich eine armselige Interpretation und Argumentation. Dann fragt man sich also schon, was dann gegenüber den 900 Millionen Franken die 50 Milliarden Franken noch wert sind, die der Bundeshaushalt beinhaltet. Es geht um nicht einmal ganz 2 Prozent des Bundeshaushaltes. Kann man, wenn man diese Dimensionen sieht, mit dem Bundeshaushalt wirklich nicht mehr anfangen, als dass man nachher alles infrage stellt, wenn da und dort ein paar strukturelle Ausgaben zu beseitigen sind?

Wir erwarten, dass das Umsetzungskonzept für die Schuldenbremse auf das Fiskaljahr 2003 nun auftragsgemäss realisiert wird, sei es durch Verzichtplanungen, sei es durch Kompensationen, durch Aufschub oder Erstreckungen, notfalls auch durch Sonderfinanzierungen. Sie kennen das: Wenn man irgendwo einen schmerzenden Zahn hat, muss man ihn früher oder später ziehen lassen; dann muss man es eher früher als später tun - einmal wird es fällig sein. Ich denke, es bringt gar nichts, wenn man die Einführung dieser Schuldenbremse um ein Jahr verschiebt - ganz im Gegenteil. Ich kenne uns langsam gut genug, um zu wissen, was in diesem Jahr dann wieder alles passiert. Dann werden die Strukturdefizite für das nächste folgende Jahr nur noch grösser.

Eine zweite Sonderfrage ist die Behandlung des Zusatzberichtes, den das Departement mit der Botschaft erstattet hat. [PAGE 380] Die sachliche und nüchterne Darstellung der vereinigten Wunschzettel des Landes ist der Spiegel unserer Anspruchshaltung an den Staat. Im Gegensatz zur Entwicklung in den meisten Ländern der OECD haben die öffentlichen Ausgaben und die Steuerbelastung in der Schweiz in den letzten zehn Jahren - wie ich schon vorher gesagt habe - unverhältnismässig zugenommen. Eine Trendwende ist nicht in Sicht, im Gegenteil: Wer diesen Zusatzbericht studiert, stellt fest, dass innert nur dreier Jahre zu den heutigen Ausgaben - und diese jeweils notabene um das Realwachstum erhöht - noch neue Ausgaben in der Höhe von mindestens vier Milliarden Franken hinzukommen werden. Diese Summe ist dann wiederum das Ergebnis von Mehrausgaben und Mindereinnahmen. Alles, was in der letzten, in dieser und in der nächsten Session unsererseits noch in die Pipeline geschickt wird, ist unberücksichtigt. Da kann man für den Augenblick nur ausrufen: Prost Nägeli!

Ein nächstes Thema war die Frage, ob dieser Abschluss eigentlich nicht verfassungswidrig sei. Mit dem Defizit in der Finanzrechnung wurde nämlich das Haushaltziel 2001 klar verfehlt. Artikel 196 Ziffer 12 Absatz 2 der Bundesverfassung schreibt vor, dass der Ausgabenüberschuss im Rechnungsjahr 2001 höchstens zwei Prozent der Einnahmen betragen darf. Wir haben das abklären lassen, und ich kann Ihnen sagen, dass die Verfassungswidrigkeit nicht gegeben ist. Eine eigentliche Kompensationspflicht mit Rückwirkung ist nicht erforderlich. Ein Sparprogramm wäre nur dann nötig, wenn Sie im Budget 2002 und im Finanzplan 2003 bis 2005 neuerliche Defizite absegnen würden.

Wenn auch nicht in direktem Zusammenhang mit der Staatsrechnung 2001, wohl aber hinsichtlich der Finanzplanung für die Zukunft beantragt die Finanzkommission zuhanden der AHV-Revision dringend - und jetzt müssen die Mitglieder der SGK gut zuhören -, auf eine Streichung der Anteile des Bundes an den Mehrwertsteuerfinanzierungen der Sozialwerke AHV und IV zu verzichten. Wenn Sie einen gegenteiligen Entscheid treffen, dann hätte das fatale Folgen.

Ich möchte nicht auf die Details einsteigen, aber Sie müssen sich vergegenwärtigen, dass die Ausgaben für die Sozialversicherungsfinanzierungen eben rascher wachsen als die Ausgaben und Einnahmen im Staatshaushalt. Dieses Delta wird immer grösser. Wenn wir an diesen AHV- und IV-Einnahmen nicht partizipieren, dann muss die Differenz aus dem Bundeshaushalt bezahlt werden. Diese Differenz wird immer grösser und wird sich schon bald auf Milliardenbeträge belaufen.

Von den eigentlichen Rechnungspositionen waren nur sehr wenige umstritten; die Kommissionsreferenten werden darauf eingehen. Auch der Nachtrag I zum Voranschlag 2002 - Herr Vizepräsident, ich gehe davon aus, dass wir das in einem Paket behandeln - im Betrag von 601 Millionen Franken und Zusatzkrediten in der Höhe von 55,4 Millionen Franken blieb unumstritten. Einzig bei der Finanzierung der Tierverkehrsdatenbank - das ist natürlich auch etwas Interessantes, da geht es um etwa 6 bis 8 Millionen Franken - ist es zu einem Riesendisput gekommen. Dabei nehmen wir eine Rechnung von 50,8 Milliarden Franken zur Kenntnis, aber die Finanzierung dieser Tierverkehrsdatenbank gab zu reden. Zu diesem Thema unterbreiten wir Ihnen deshalb eine Kommissionsempfehlung zuhanden des Bundesrates. Wir werden sie dann beim entsprechenden Departement behandeln.

Der Nationalrat hat die Staatsrechnung 2001 sowie den Nachtrag I am 3. Juni - also in dieser Session - als Erstrat behandelt; Sie haben die Fahne. Dieser Fahne kann entnommen werden, dass sich eigentlich für heute zwei Differenzen abzeichnen: Ausser der genannten Finanzierung der Tierverkehrsdatenbank - ich finde schon das Wort so schön - handelt es sich um die Kürzung der Aufstockung des Zahlungsrahmens für die Betriebsbeiträge an die berufliche Ausbildung um 40 Millionen Franken. Auch das ist ein sehr einfach verständlicher Terminus. Kollege Paupe wird uns dann in die Details und Geheimnisse einführen. Der Nationalrat hat hier der Aufstockung nicht zugestimmt.

Die Berichterstatterinnen und Berichterstatter werden nun die Staatsrechnung sowie den Nachtrag I zum Voranschlag 2002 gleichzeitig behandeln. Die Kommission beantragt Ihnen jeweils einstimmig Zustimmung zu allen Vorlagen, also zum Bundesbeschluss 1 über die Staatsrechnung, zum Bundesbeschluss 2 über die Rechnungen des Fonds für die Eisenbahn-Grossprojekte für das Jahr 2001, zum Bundesbeschluss 3 über die ETH-Rechnung, zum Bundesbeschluss 1 über den Nachtrag zum Voranschlag und schliesslich zum Bundesbeschluss 2 über den Nachtrag I über die Entnahmen aus dem Fonds für die Eisenbahn-Grossprojekte.

Da ich in den letzten Jahren noch Präsident der Flag-Kommission war und das zum letzten Mal bin - wir werden diesen Bereich künftig in die Subkommissionen und dann ins Parlament überführen -, darf ich zum letzten Mal eine Flag-Berichterstattung "anhängen" und tue das ganz kurz.

Aufgrund mehrjähriger Erfahrungen haben wir nicht mehr alle Flag-Ämter besucht, sondern haben mit dem Nationalrat eine Aufgabenteilung vorgenommen. Sämtliche Flag-Ämter haben ihr Berichtsjahr im Rahmen von Leistungsvereinbarung, Budgetvorgaben und Flag-Vorgaben abgeschlossen. Wir dürfen feststellen, dass hier keine Probleme bestehen und sich die Philosophie bewährt hat. Der Erfolg der Flag-Ämter liegt hauptsächlich darin, dass sie - und auch die einzelnen Geschäftseinheiten - mit viel mehr betriebswirtschaftlichem Denken und teilweise auch mit spürbarer Kostendisziplin und marktorientiert geführt werden.

Die Eidgenössische Finanzkontrolle kann nicht jedes Jahr jedes Flag-Amt kontrollieren, aber den vorliegenden Berichten kann entnommen werden, dass wir auch hier der Rechnungsabnahme zustimmen.

Deshalb beantragen wir Ihnen, sämtliche Rechnungen der elf Flag-Ämter zu genehmigen.