Schmid Carlo · Ständerat · 2002-06-13

Wortprotokoll

Sie kennen meine reservierte Haltung internationalen Verträgen gegenüber, welche in der Regel Auswirkungen haben, die man im Voraus nicht genau kennt. Als Beispiel diene die EMRK: Der Bundesrat erklärte Anfang der Siebzigerjahre hoch und heilig, die EMRK werde das innerstaatliche Rechtsgefüge nicht tangieren, und im Übrigen würden entsprechende Vorbehalte angebracht. Sie haben miterlebt, was nachher passiert ist. Ich verweise nur auf den Fall Belilos, der die gesamte Architektur der kantonalen Verwaltungsstrafverfahren praktisch von einem Tag auf den anderen zum Einsturz brachte. Das war eine innerstaatliche Rechtsrevolution von unerhörtem Ausmass, welche, hätte man das damals vorausgesehen, unter Umständen dazu geführt hätte, dass das Parlament vielleicht etwas zurückhaltender gewesen wäre. Das Volk hatte damals nichts zu sagen, obwohl die EMRK Verfassungsrang zugebilligt erhalten hat.

Vor diesem Hintergrund unterliegen bei mir alle solchen internationalen Verträge einer doppelten Fragestellung und einer Zusatzfragestellung:

1. Besteht dazu überhaupt eine Notwendigkeit?

2. Wenn keine Notwendigkeit besteht, besteht eine Wünschbarkeit eines solchen Vertrages oder einer solchen Erklärung?

3. Was sind für den Fall, dass wir eine solche Erklärung abgeben oder einen solchen Vertrag abschliessen, die Auswirkungen auf unsere politischen Institutionen?

Zum ersten Punkt: Eine Notwendigkeit, eine Erklärung nach Artikel 14 abzugeben, besteht nicht. Gemäss Artikel 14 der Konvention kann ein Vertragsstaat jederzeit erklären, dass er die Zuständigkeit des Ausschusses für sich bejaht, eine Verpflichtung dazu besteht aber aufgrund des Vertrages nicht. Der letzte Satz in Artikel 14 Ziffer 1 sagt das deutlich: "Der Ausschuss nimmt keine Mitteilung entgegen, die einen Vertragsstaat betrifft, der keine derartige Erklärung abgegeben hat." Es ist, wie der Titel sagt, ein Fakultativprotokoll. Wir haben keinerlei völkerrechtliche Verpflichtung, diese Erklärung nach Artikel 14 abzugeben. Wir sind als Beteiligte im Rahmen dieser Konvention kein Partner minderen Rechtes, wenn wir Artikel 14, wie es der Bundesrat nun beantragt, so nicht zustimmen.

Zum zweiten Punkt: Nachdem die Notwendigkeit klarerweise verneint werden kann, stellt sich immerhin die Frage nach der Wünschbarkeit. Die Wünschbarkeit ist aus meiner Sicht in zweifacher Hinsicht zu verneinen, und zwar in einem rechtlichen und einem politischen Sinn.

Zunächst rechtlich: Ich gebe gerne zu, dass eine solche Erklärung rechtlich Sinn machen kann, wenn ein junger Rechtsstaat, wie sie z. B. jetzt in den alten GUS-Staaten, in den osteuropäischen Staaten zu finden sind, den eigenen Institutionen nicht traut und mit Hilfe einer solchen übergeordneten internationalen Begutachtung vielleicht die inneren Strukturen seiner eigenen Rechtspflege stützen will. Davon kann nach meiner Überzeugung in der Schweiz keine Rede sein. Wir haben ausgebaute Rechtsbehelfe, leistungsfähige Gerichte und sind weiss Gott ein Rechtsstaat. Wir sind [PAGE 417] selbst in der Lage, Konventionsverletzungen zu ahnden. Im innerstaatlichen Bereich ist ja mit Artikel 8 der Bundesverfassung die Rechtsgleichheit solide abgesichert. Wir haben Strafrechtsbestimmungen; wir haben hier keinerlei Nachholbedarf.

Bleibt also die Frage nach der politischen Wünschbarkeit, und hier sehe ich wiederum eine doppelte Fragestellung: eine aussenpolitische und eine innenpolitische. Es mag aussenpolitisch durchaus Gründe geben, im Sinne der besseren, der kohärenteren Darstellung der Menschenrechtspolitik des Bundes eine solche Erklärung abzugeben. Man kann allerdings auch eine kohärente und solide Menschenrechtspolitik ohne diesen Artikel 14 betreiben.

Ich meine aber, dass dieser aussenpolitischen Perspektive ganz entschieden die innenpolitische Betrachtungsweise entgegenzustellen ist, und hier gibt es eine ganze Reihe von Gründen, die mich dazu führen, auf dieses Geschäft nicht eintreten zu wollen. Zunächst empfinde ich eine solche Erklärung als eine Art Misstrauenskundgebung gegenüber unserem eigenen Volk. Sodann entfaltet ein solches Verfahren eine Prangerwirkung. Künftig könnten Verstösse, welche in der Schweiz passieren, international an den Pranger gestellt werden. Das Land, die Eidgenossenschaft, würde an den Pranger gestellt. Das wird dann auch im Volk so verstanden, und ich bin nicht bereit, solche Aktionen mitzutragen. Wir haben in den letzten sieben oder acht Jahren erlebt, dass unser Volk jahrelang international vorgeführt worden ist. Der Schaden der ganzen Holocaust-Debatte im emotionalen Bereich ist im Volk heute beträchtlich, und wir dürfen unser Volk nicht ohne Not einem weiteren Stressfaktor dieser Art aussetzen. Ich befürchte, dass aber genau das geschehen wird, wenn wir diese Erklärung abgeben.

Man hält mir entgegen, dass das Verfahren vertraulich sei. Auch wenn das Verfahren vertraulich ist, werden die Klagenden an einer solchen Vertraulichkeit nicht interessiert sein. Wir werden in Zukunft immer wieder als Staat hingestellt werden, der sich nicht untadelig verhält. Ich glaube, das muss sich das Schweizer Volk nicht bieten lassen. Solche Verfahren würden uns immer wieder auf Trab halten und eine politische Belastung sein. Es wird eine ganze Anzahl von Möglichkeiten geben, dieses Verfahren anzustrengen. Denken Sie nur an die ganze Diskussion um Emmen und um die Einbürgerung.

In der nationalrätlichen Debatte sagte Herr Bundesrat Deiss zu diesem Thema, das sei kein Problem, denn es bestünde keine völkerrechtliche Verpflichtung der Schweiz, Ausländer einzubürgern. Ganz abgesehen davon, dass der Bund daran ist, diese Lücke zu füllen, indem er einen Rechtsanspruch auf Einbürgerung einführen will, geht diese Begründung am Problem vorbei, denn ohne Rücksicht darauf, ob eine solche Beschwerde berechtigt ist oder nicht, wird schon die Tatsache allein, dass eine Gemeinde vor ein Uno-Gremium zitiert wird, international publik werden und im Lande wieder für Unmut sorgen. Wie wollen wir unseren Bürgerinnen und Bürgern erklären, dass wir ständig der Kritik ausgesetzt sind, und zwar aus eigenem Verschulden, weil wir diese Kritik provozieren?

Das Schächtverbot drohte eine Zeit lang ein Rassismusthema zu werden. Es ist es nicht geworden, weil die jüdischen und die islamischen Religionsgruppen einen Konsens mit dem Bund gefunden haben. Wenn wir aber diese Erklärung nach Artikel 14 abgeben, wird, davon bin ich überzeugt, das Thema wieder aufs Tapet kommen, und zwar unter dem Titel einer individuellen Anklage gegen die Schweiz. Oder denken Sie an die aktuelle Haltung des Bundes zur Situation im Nahen Osten. Es kann ihm, dem Bundesrat, als Antisemitismus ausgelegt werden, wenn er in dieser Hinsicht eine den Genfer Protokollen verpflichtete Haltung einnimmt.

Schliesslich noch ein skurriles Beispiel: In der "NZZ" vom 22. Februar dieses Jahres stand unter den Kurzmeldungen ein Beitrag unter dem Titel "SOS Rassismus klagt gegen den Bund". Dort hiess es: "SOS Rassismus erhebt wegen Rassendiskriminierung beim Uno-Ausschuss zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung Klage gegen den Bund. Anlass ist das neue Ausländergesetz, das im März vor die Räte kommt. Das neue Gesetz ist gemäss der Antirassismusorganisation noch diskriminierender und rassistischer als das geltende. Es diskriminiere Nichteuropäer."

Ich habe gesagt, dieses Beispiel sei skurril, und zwar deswegen, weil geklagt werden soll, obwohl wir diese Erklärung nach Artikel 14 noch gar nicht abgegeben haben.

Diese Erklärung ist nicht harmlos. Sie wird die Grundlage für Aktivitäten sein, die uns in Zukunft international und innenpolitisch immer wieder belasten werden. Wir brauchen das nicht. Der Bundesrat ist auch der Auffassung, dass wir hier keinen zahnlosen Tiger schaffen. Er schreibt in seiner Botschaft auf Seite 5936 selbst: "Darüber hinaus zeigen in den letzten Jahren auch Menschenrechtsanwälte und wichtige Nichtregierungsorganisationen, die auf dem Gebiet des Übereinkommens grosse Sachkenntnis vorzuweisen haben, ein aktives Interesse für Artikel 14 und unterstützen die Nutzung des Mitteilungsverfahrens." Diese Ausführungen klingen wie "quod erat demonstrandum" am Ende meiner Befürchtungen.

Es scheint mir nicht im wohlverstandenen Interesse unseres Landes und seiner Bevölkerung zu sein, eine Grundlage zu schaffen, die dazu führt, dass sich das Schweizervolk ständig auf die internationale Anklagebank versetzt sieht.

Zum dritten Punkt, der Frage nach den Auswirkungen auf unsere Institutionen: Es stellt sich die Frage, ob die Erkenntnisse des Tribunals Auswirkungen auf unsere interne Rechtsordnung haben. Dieses Problem ist von Herrn Pfisterer behandelt worden. Nach der Botschaft ist hier allerdings nichts zu befürchten - die EMRK lässt grüssen. Nach der gleichen Botschaft auf Seite 5941 Ziffer 4.2.2 erklärt der Bundesrat allerdings, es handle sich bei den Sprüchen dieses Organs um autoritative Rechtsfeststellungen. Was sind autoritative Rechtsfeststellungen? Wenn Sie einen Jus-Studenten fragen, wird er Ihnen sagen, das sei kein Leistungsurteil, auch kein Gestaltungsurteil, aber es sei ein Feststellungsurteil. Ich befürchte, dass es am Ende auch die Auslegung des Schweizerischen Bundesgerichtes und der Verwaltung sein wird, dass Sprüche dieses Organs als autoritative Feststellung eines Missstandes, einer Verletzung der Konvention, verstanden werden und damit eben doch eine Rechtskraft erhalten. Das kann zur Folge haben, dass das Bundesgericht seine Rechtsprechung nach solchen Empfehlungen ausrichten wird. Es wird diese gegenüber den Kantonen auch als Grundlage nehmen, um in bestimmten Fragen staatsrechtliche Beschwerden zu beurteilen. Das führt dazu, dass Recht im Inland ohne innerstaatliche Sanktionierung gesetzt wird. Wir erhalten einmal mehr Recht, zu dem der Souverän - Volk und Stände - nichts zu sagen hatte.

Diese Gründe führen mich dazu, Ihnen Nichteintreten zu empfehlen. Weshalb wollen Sie der Kommission einen Auftrag zur Abklärung geben, wenn Sie klar der Meinung sind, dass Artikel 14 trotz aller Abklärungen schon politisch falsch ist? Wir sind nicht gewählt, um das eigene Volk am Laufmeter vorzuführen.

Ich bitte Sie, auf das Geschäft nicht einzutreten.