Berset Alain · Bundesrat · 2019-03-06

Wortprotokoll

J'ai le redoutable honneur d'ouvrir la discussion cet après-midi - merci! - pour vous dire dans ce débat d'entrée en matière qu'effectivement l'assurance-invalidité, sur laquelle nous nous penchons aujourd'hui, est devenue une véritable assurance de réadaptation. C'est la raison pour laquelle, en ayant constaté cela, vu aussi les lacunes qui existent encore, il a été décidé de choisir la voie de l'optimisation du système de l'assurance-invalidité, là où c'est nécessaire, là où c'est possible.

L'intégration des personnes handicapées doit être encouragée non seulement parce que nous nous y sommes engagés dans le cadre de la Convention des Nations Unies sur les personnes handicapées, mais aussi parce que, pour toutes les personnes concernées, il est aussi une bonne chose qu'il soit possible de fournir une contribution à la société, au développement de la société et de notre économie et que nous ne souhaitons pas nous passer de ces compétences.

Les améliorations de l'assurance-invalidité concernent la réadaptation. Elles ont été confirmées non seulement par une évaluation des deux précédentes révisions - qui sont entrées en vigueur -, mais également par une étude réalisée par l'OCDE. Si nous nous penchons sur les années récentes, nous constatons que l'évolution est très impressionnante. Le nombre de nouvelles rentes octroyées chaque année a ainsi diminué de 50 pour cent, passant de plus de 28[NB]000 rentes par année en 2003 à environ 14[NB]000 rentes par année en 2017. Dans le même temps, le travail des offices de l'assurance-invalidité a permis de maintenir sur le marché du travail ou de réinsérer sur le marché du travail plus de 20[NB]000[NB]personnes en 2017, alors qu'on ne parvenait à en insérer ou à en maintenir sur le marché du travail qu'environ 6000 en 2008.

C'est donc une tendance très positive, mais que nous ne constatons pas - ou en tout cas pas dans la même mesure - pour certaines catégories de la population. Je pense aux jeunes, aux enfants, aux personnes qui sont atteintes dans leur santé psychique. C'est la raison pour laquelle dans le message que nous traitons, qui poursuit l'objectif de l'optimisation dont je parlais tout à l'heure, nous proposons de nous concentrer essentiellement sur ces groupes de population. Dans ce cadre, la collaboration entre les différents acteurs de réadaptation doit bien sûr être améliorée, et le message travaille dans ce sens.

Laissez-moi peut-être vous donner quelques informations sur les principales mesures que nous prévoyons pour ces différents groupes de population. Tout d'abord, le groupe cible des enfants - par "enfants", nous entendons les jeunes de zéro à 13 ans: l'assurance-invalidité prend aujourd'hui essentiellement en charge les frais de traitement des infirmités congénitales reconnues. Il s'agit évidemment d'un investissement pour l'avenir qui vise à augmenter, pour les enfants concernés, les chances de pouvoir un jour suivre une formation professionnelle ou, au moins, de vivre de la manière la plus autonome possible.

Depuis 2001, les coûts des mesures médicales ont augmenté de plus de 90 pour cent. C'est une évolution très importante, et nous devons pouvoir l'accompagner et la maîtriser. Les mesures que vous retrouverez dans le projet qui vous est présenté doivent ainsi permettre à l'assurance-invalidité d'accompagner davantage les enfants et leur famille, de mieux piloter également les mesures médicales. C'est dans ce cadre notamment que la liste des infirmités congénitales doit être actualisée, pour être mise à jour par rapport aux connaissances que nous avons aujourd'hui, à la situation telle qu'elle existe aujourd'hui, mais également pour inscrire certaines maladies rares dans cette liste.

Enfin, le système des mesures médicales de l'AI doit être adapté aux critères de l'assurance-maladie pour faciliter le passage des assurés du régime de l'AI à celui de l'assurance-maladie. Il y a là aussi quelques outils qui doivent être mis sur pied en matière tarifaire.

Prenons maintenant le deuxième groupe cible, soit les jeunes de 13 à 25 ans. Le défi est ici d'éviter qu'ils ne deviennent plus tard des bénéficiaires de rentes. Le projet propose donc des améliorations et des optimisations. Tout d'abord, les prestations de suivi et de conseil seront étendues non seulement aux jeunes, mais aussi aux professionnels de la formation et du milieu scolaire. C'est un élément important. Ensuite, je citerai la détection précoce et les mesures de réinsertion, qui seront également offertes aux jeunes, ce qui n'est pas le cas actuellement. Puis les indemnités journalières de l'AI pour les jeunes en formation, qui transiteront désormais par les employeurs. Cela renforcera les incitations afin qu'ils créent des places de formation pour les jeunes concernés. L'objectif est de valoriser le fait d'exercer une activité professionnelle et de toucher un salaire. Pour ce faire, il est également prévu que les montants soient fixés au niveau des salaires usuels des apprentis, pour atteindre une égalité de traitement avec les assurés en formation qui sont en bonne santé. Enfin, le dernier point concerne les mesures cantonales pour guider les jeunes vers une formation professionnelle. Ce sont des mesures que l'AI soutiendra à l'avenir. Je pense en particulier aux offres transitoires entre l'école et la formation professionnelle, ou au "case management" dans le domaine de la formation professionnelle.

Le troisième groupe cible, ce sont les adultes de 25 à 65 ans qui sont atteints dans leur santé psychique. Ce groupe cible est très important, parce qu'il représente désormais 42 pour cent des nouvelles rentes de l'assurance-invalidité. 42 pour cent des nouvelles rentes de l'assurance-invalidité sont versés à des personnes membres de ce groupe cible, c'est-à-dire des assurés adultes atteints dans leur santé psychique. Or, alors que l'effectif global des rentes diminue continuellement depuis 2005, il reste malheureusement stable pour ce groupe cible.

Tout un catalogue de mesures est établi pour ces assurés: des conseils et un suivi sur le long terme, qui doivent tenir compte ou mieux tenir compte des besoins spécifiques des personnes concernées; un usage plus flexible qu'aujourd'hui et aussi prolongé dans le temps des mesures de détection précoce et de réinsertion socioprofessionnelle; l'introduction de la location de services, qui permet aux employeurs de faire connaissance avec un collaborateur potentiel sans s'engager, ce qui permet aussi à ce dernier de s'intégrer, mettre ses compétences en valeur, sans que le saut soit définitif; enfin, l'amélioration de la situation des assurés au chômage, après la diminution ou la suppression de leur rente, par une extension de leur droit aux indemnités de chômage et aux mesures du marché du travail de 90 à 180 jours. [PAGE 96]

Je vous ai parlé de la nécessité d'améliorer la coordination entre les acteurs impliqués. Pour réaliser cette mission en tenant compte des évolutions souhaitées, l'assurance-invalidité a besoin de s'allier avec d'autres acteurs. Il s'agit notamment de renforcer la collaboration avec les médecins traitants. Ces derniers doivent être mieux informés par l'assurance-invalidité des mesures prévues pour leurs patients. Il s'agit aussi de mieux limiter les risques pris par les employeurs qui s'engagent pour la réadaptation de personnes à l'assurance-invalidité. Nous souhaitons créer des incitatifs plus forts pour l'engagement de ces employeurs dans les processus d'intégration, et c'est notamment possible de le faire dans le cadre de la couverture par l'assurance-accidents et de la responsabilité civile. Enfin, les employeurs qui s'engagent et sont prêts à faire des pas et des efforts pour mettre en oeuvre la volonté d'intégrer les personnes handicapées dans les professions et sur le marché du travail doivent pouvoir bénéficier plus[NB]longtemps qu'aujourd'hui des conseils de l'assurance-invalidité.

Je souhaite mentionner encore un point concernant le contenu du projet. Il s'agit du passage, souhaité depuis longtemps - donc ce n'est pas inconnu dans votre conseil -, d'un système à échelons à un système de rentes linéaire. L'objectif est d'abolir les effets de seuil. Nous avons aujourd'hui des effets de seuil qui peuvent être contre-productifs et qui produisent l'effet inverse de ce qui est souhaité par l'incitation à travailler. Ces effets de seuil découragent les rentiers de l'assurance-invalidité d'augmenter leur taux d'occupation là où ce serait possible et souhaitable. Ce discours, vous l'avez déjà entendu, il vous est connu. Cette discussion a eu lieu dans le cadre de la révision 6b de l'assurance-invalidité, révision qui a été classée suite à votre décision en 2013.

Néanmoins, le Conseil fédéral reste persuadé que le passage à un système de rentes linéaire constitue la bonne solution pour parer aux incitations négatives qui existent aujourd'hui. On peut résumer l'objectif de la manière suivante: il doit valoir la peine de travailler - s'il ne vaut pas la peine de travailler, c'est difficile - et de s'engager aussi pour sa propre intégration socioprofessionnelle - je le répète: pour ceux[NB]qui[NB]le peuvent - dans le système que nous avons aujourd'hui.

Le changement pour passer au système de rentes linéaire ne concerne pas les assurés de plus de 60 ans. Il y a en plus des dispositions transitoires qui sont prévues pour d'autres catégories d'assurés plus jeunes. Pour que les plus jeunes, en particulier, puissent en profiter rapidement et passer à ce système incitatif et positif rapidement, il est prévu que tous les jeunes de moins de 30 ans passent dans le nouveau système dans les dix années qui suivront l'entrée en vigueur de la présente modification. Dans ce cadre, vous le savez, une rente entière sera, comme aujourd'hui, octroyée à partir d'un taux d'invalidité de 70 pour cent.

Les rapporteurs ont rappelé ce matin les débats qui ont eu lieu en commission, je ne vais pas y revenir, ni sur les modifications apportées.

J'en viens aux questions financières. Si l'on tient compte de l'ensemble des mesures et des groupes cibles, les conséquences financières du projet du Conseil fédéral pour l'assurance-invalidité seraient une augmentation des coûts de 13 millions de francs la première année - si l'on table sur une entrée en vigueur de la réforme en 2020 -, mais ce seraient ensuite des économies de 13 millions de francs en 2030. Ce ne sont pas des sommes très importantes, elles sont même très faibles: le projet ne vise pas avant tout à faire des économies, mais à optimiser l'assurance-invalidité là où c'est nécessaire, là où nous avons remarqué qu'il y avait besoin d'agir de manière plus forte.

Les révisions précédentes ont déjà eu des effets financiers extrêmement importants: je vous ai dit que, malgré une population croissante, le nombre de nouvelles rentes a été divisé par deux dans notre pays entre 2003 et 2017! Ces efforts ont été réalisés, ce qui nous permet de dire - je n'ai pas d'éléments factuels qui contredisent cette vision des choses - qu'on doit continuer à parler d'un désendettement de l'assurance-invalidité envers l'AVS, qui selon tous les chiffres que nous connaissons aujourd'hui sera effectif en 2031.

Pourquoi 2031, et pas 2030 ou 2029 comme le Conseil fédéral l'avait initialement promis? Il y a une très bonne explication à cela. Deux éléments ont tendance à augmenter cette durée: les décisions du Parlement - pas celles du Conseil fédéral - dans un certain nombre de domaines, notamment en matière financière comme le programme de stabilisation 2017-2019, proposé par le Conseil fédéral, la prise en compte de la trisomie 21, décision du Parlement, et le projet issu de l'initiative parlementaire Joder 12.470, "Meilleur soutien pour les enfants gravement malades ou lourdement handicapés qui sont soignés à la maison", qui impose d'allouer un supplément pour les soins intenses. Ces décisions engendrent au total 92 millions de francs de dépenses supplémentaires par année.

Une des raisons est donc à chercher dans les décisions qui ont été prises. Cela ne remet pas en cause la validité de ces décisions, mais il est évident que si des dépenses supplémentaires sont décidées par le Parlement, cela a aussi des conséquences sur le moment du désendettement.

Une autre cause est à chercher du côté de la jurisprudence. Vous le savez, le Tribunal fédéral a pris une décision sur la méthode mixte, qui a pour conséquence 40 millions de francs de dépenses supplémentaires pour l'assurance-invalidité chaque année. Le cumul des décisions politiques, prises dans l'intervalle, et des décisions de la jurisprudence, explique ce léger retard, puisqu'on passe de 2030 à 2031 pour un désendettement complet de l'assurance-invalidité envers l'AVS. Voilà ce que je souhaitais vous dire.

J'ajouterai peut-être encore que les conséquences des décisions de la majorité de votre commission en termes de coûts, ce ne sont pas 13 millions de francs de surcoûts tout de suite et 13 millions de francs d'économies en 2030; ce sont 31 millions de francs de surcoûts la première année, donc en 2020, et des économies de l'ordre de 67 millions de francs en 2030. C'est donc une action un peu plus forte, qui coûte un peu plus cher au début et qui permet d'économiser un peu plus à terme. Mais, je le répète, la différence n'est pas très importante, si l'on parle de 13, de 30 ou de 60 millions de francs, sur un budget global de l'assurance-invalidité qui se chiffre en milliards de francs.

Je vais conclure en vous disant que le Parlement a déjà eu souvent l'occasion, ces dernières années, de se pencher sur l'assurance-invalidité. Il est vrai que cette dernière n'était pas dans une situation financière évidente au début des années 2000, et il a fallu reprendre les choses en mains. Ce travail a été réalisé et le projet qui vous est soumis aujourd'hui peut apporter quelque chose de positif, sur la base des travaux réalisés auparavant. On peut, à partir de maintenant, vraiment réfléchir ensemble, en termes qualitatifs, à l'amélioration et à l'optimisation de l'assurance-invalidité. Cela a bien sûr aussi des conséquences positives en termes de coûts, évidemment, mais nous pensons d'abord à la qualité et en particulier à pouvoir adapter l'assurance-invalidité dans les domaines où nous constatons aujourd'hui que le but n'est pas encore atteint, à savoir les mesures concernant les enfants, les jeunes adultes et les adultes souffrant de troubles psychiques.

Chacune de ces mesures proposées permettra, à terme, de pérenniser la situation de l'assurance-invalidité. Je me réjouis beaucoup de pouvoir, durant les prochaines heures, mener cette discussion avec vous.

Il me reste à vous inviter, au nom du Conseil fédéral, à entrer en matière sur ce projet.