preparatory:AB 243306

Wortprotokoll

C'est le 26 juillet 2016 que le Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales a publié son rapport d'examen de phase 2 de la Suisse concernant l'échange de renseignements sur demande. Lors de cet examen, la Suisse a obtenu la note suffisante "conforme pour l'essentiel". Le rapport contient plusieurs recommandations concernant principalement la transparence des personnes morales ainsi que l'échange de renseignements.

Le projet de loi qui a été concocté par l'administration vise à ce que soient prises les mesures nécessaires à la mise en oeuvre de ces deux recommandations afin que la note globale obtenue au cours de la phase 2 puisse être conservée. Selon le Conseil fédéral, les mesures proposées sont indispensables à la mise en oeuvre des recommandations. Si elles ne sont pas prises, la note globale de la Suisse lors du prochain examen sera ramenée à "non conforme" ou au mieux "partiellement conforme", ce qui est insuffisant. Une note globale insuffisante exposerait la Suisse a un risque élevé que d'autres pays prennent des mesures défensives à son encontre, lesquelles sont décrites dans le message.

En ce qui concerne la transparence des personnes morales, le projet de loi prévoit essentiellement que les actions au porteur ne soient autorisées que si la société a des titres de participation cotés en bourse ou si elles sont émises sous forme de titres intermédiés. En outre, un manquement à l'obligation d'annoncer les ayants droit économiques ou de tenir le registre des actions et la liste des ayants droit économiques des actions est passible de sanctions.

S'agissant de l'échange de renseignements, le projet de loi contient des dispositions sur la confidentialité des demandes d'assistance administrative et la capacité d'être partie et d'ester en justice des parties au sujet desquelles des renseignements sont demandés dans le cadre de la procédure d'assistance administrative, y inclus des personnes décédées. De plus, la disposition sur les demandes d'assistance administrative qui reposent sur des données volées est modifiée en faveur d'une application plus souple de l'administration par rapport aux demandes des Etats étrangers.

La consultation a eu lieu du mois de janvier 2018 au mois d'avril 2018. Tous les cantons ont pris position, ainsi que six organisations économiques et 39 représentants des milieux intéressés.

Le projet mis en consultation prévoyait huit mesures en vue de la mise en oeuvre des recommandations du Forum mondial: la conversion des actions au porteur en actions nominatives; des dispositions transitoires concernant les actions au porteur qui se trouvent en circulation - il y en a beaucoup; un système de sanctions en cas de violation des obligations; des mesures s'agissant des filiales de sociétés étrangères, en particulier l'accès à des renseignements sur le siège à l'étranger; l'obligation de disposer d'un compte auprès d'une banque suisse; la consultation des listes devant être tenues en vertu du droit des sociétés; des dispositions relatives à l'échange de renseignements concernant des personnes décédées; une disposition relative à la confidentialité de la demande émanant d'un Etat étranger.

Le moins que l'on puisse dire, c'est que ces mesures ont été accueillies de manière critique. Tandis que les cantons y ont généralement été favorables, chacune des mesures a suscité le désaccord d'un grand nombre d'autres participants à la consultation réunis dans divers groupements.

Sur la base des avis exprimés lors de la procédure de consultation, le Conseil fédéral a adapté le projet et l'a limité aux mesures que je vous ai décrites précédemment. L'obligation de maintenir un compte auprès d'une banque suisse a notamment été abandonnée face à la fronde que cette proposition a rencontrée. Les adaptations ont également été apportées aux dispositions relatives aux actions au porteur. Il a été prévu la possibilité d'émettre les actions au porteur sous forme de titres intermédiés. La conversion d'actions au porteur n'a pas lieu automatiquement à la date de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, mais 18 mois après pour les sociétés qui n'ont pas de titres de participation cotés en bourse ou dont les actions au porteur ne sont pas émises sous forme de titres intermédiés. De plus, le projet prévoit la prolongation du délai imparti aux actionnaires pour réparer l'omission de s'annoncer. Après la conversion de leurs actions au porteur en actions nominatives, les actionnaires peuvent demander à un tribunal, dans un délai de cinq ans suivant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, leur inscription au registre des actions de la société. Les actions des actionnaires qui ne se sont pas annoncés ne seront détruites qu'après l'écoulement d'un délai de cinq ans et après décision d'un tribunal rendue sur demande de la société elle-même.

Finalement, la disposition existante du Code des obligations relative aux ayants droit économiques a été complétée et celle concernant les sociétés étrangères a été adaptée et limitée aux entités juridiques dont le siège principal se trouve à l'étranger et qui ont leur administration effective en Suisse. Celles-ci doivent tenir une liste de leurs détenteurs au lieu de leur administration effective.

La commission a procédé à un certain nombre d'auditions, au nombre desquelles l'Union des banques cantonales suisses, l'USAM, la Fédération suisse des avocats, Expertsuisse et l'Université de Saint-Gall. Ces auditions ont principalement porté sur la question de la transparence des personnes morales. La plupart des experts et des représentants des milieux intéressés ont estimé que la conversion automatique des actions au porteur en actions nominatives était une mesure disproportionnée s'agissant d'une expropriation de fait et ont, pour certains, proposé de considérer une [PAGE 450] réglementation moins incisive. Cette mesure moins incisive, à savoir la possibilité d'émettre des actions au porteur sous forme de titres intermédiés, telle que proposée par le Conseil fédéral suite à l'analyse des résultats de la consultation, n'a par contre pas été commentée par les intervenants lors de l'audition.

L'introduction d'un système de sanctions en cas de manquement à l'obligation d'annoncer les ayants droit économiques ou de tenir le registre des actions et la liste des ayants droit économiques des actions a également été critiquée s'agissant principalement de l'élaboration d'une norme pénale. A cet égard, il a été reproché au Conseil fédéral - et à l'administration - de ne pas être assez créatif, et de ne pas assez défendre le cas particulier de la Suisse. La majorité de la commission considère ce grief comme quelque peu injuste, car la Suisse a déjà été créative lors de la mise en oeuvre des recommandations du Groupe d'action financière[NB](GAFI) en 2015. L'obligation faite aux sociétés de tenir des listes et celle faite aux actionnaires de s'annoncer avaient pour but d'empêcher la suppression des actions au porteur ou leur émission sous forme de titres intermédiés, ainsi que l'adoption de sanctions. Mais ce régime a été jugé insuffisant par le Forum mondial. Le bien-fondé de ce jugement a été confirmé aussi bien dans le cadre de la procédure de consultation qu'à l'occasion de l'audition du 29 janvier 2019. Il a en effet été dit que beaucoup, si ce n'est la plupart des sociétés n'ont pas pris connaissance de l'entrée en vigueur de la législation d'application des recommandations du GAFI et que, en conséquence, les obligations fixées dans cette législation n'étaient tout simplement pas respectées.

S'agissant de l'échange de renseignements à la demande, la mesure proposée à l'article 15 alinéa 2 de la loi sur l'assistance administrative fiscale (LAAF), qui porte sur la confidentialité de la demande et qui vise à ce que l'Administration fédérale des contributions ne permette aux personnes habilitées à recourir à consulter la demande et la correspondance avec l'autorité étrangère que si cette dernière y consent, a également été critiquée en commission.

Suite aux auditions et sur proposition du chef du Département fédéral des finances, l'administration a soumis à la Commission de l'économie et des redevances une note comportant différentes options et mesures allégeant les points critiqués, ceci avant que la commission ne se prononce sur l'entrée en matière et ne délibère sur le projet.

Cette note comporte les propositions suivantes. Premièrement, le délai de cinq ans accordé aux actionnaires pour réparer l'omission de s'annoncer auprès de la société, prévu aux articles 8 alinéa 1 et 9 alinéa 1 des dispositions transitoires, pourrait être prolongé. Cependant, avec chaque année supplémentaire, le risque augmente que le régime transitoire soit jugé insuffisant. Un délai de dix ans, par exemple, devrait se trouver en dehors des limites admises et serait difficile à défendre lors de l'examen par les pairs. Deuxièmement, l'article 9 des dispositions transitoires du projet peut prévoir un droit à une indemnisation dans un délai de dix ans en faveur des actionnaires touchés par la destruction de leurs actions à la suite de l'absence d'annonce auprès de la société sans qu'il y ait faute de leur part. Cette mesure entraîne une extension du délai pour les actionnaires mentionnés jusqu'à la perte définitive de leurs droits. Troisièmement, et enfin, l'article 327 du projet du Code pénal, concernant la violation de l'obligation faite aux actionnaires d'annoncer les ayants droit économiques, pourrait être supprimé. Cependant, le système des sanctions dissuasives demandé par le Forum mondial et le GAFI perdrait ainsi de son efficacité, raison pour laquelle cette modification était plutôt à déconseiller.

Lors du débat d'entrée en matière, la commission a considéré, par 16 voix contre 8, que la place financière suisse et l'économie en général ne pouvaient tout simplement pas se permettre le risque de figurer sur une liste noire et de ne pas être essentiellement conforme. Les Etats qui se sont prêtés à ce type de jeu l'ont amèrement regretté et ont dû prendre rapidement et dans l'urgence des mesures pour rétablir une situation qui soit jugée conforme par le Forum mondial.

Nous discuterons ensuite des dispositions qui ont été contestées. Il y a un certain nombre de minorités qui se sont formées. En un mot comme en cent, la question porte principalement sur le traitement des actions au porteur - différents concepts sont proposés. La question porte aussi sur la loi sur l'assistance administrative fiscale - il y a là aussi un certain de nombre de propositions de minorité qui ont été déposées. En tant que de besoin, les représentants de la commission chargé du rapport à votre assemblée reprendront la parole.