Bischof Pirmin · Ständerat · 2019-03-21

Wortprotokoll

Sie haben das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Republik Kosovo über soziale Sicherheit vor sich. Ihre Kommission beantragt Ihnen letztendlich einstimmig, dem Abkommen zuzustimmen. Das kann aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass sich die Kommission überdurchschnittlich eingehend mit diesem Abkommen befasst hat. Sie brauchte zwei Sitzungen, um das Abkommen zu beraten.

Die Republik Kosovo ist der einzige Nachfolgestaat des ehemaligen Jugoslawien, mit dem die Schweiz keine sozialversicherungsrechtlichen Beziehungen mehr pflegt. Der Bundesrat beschloss 2009, das Sozialversicherungsabkommen mit dem ehemaligen Jugoslawien, das aus dem Jahre 1962 stammte und an sich immer noch gültig war, ab dem 1. April 2010 mit Kosovo nicht mehr weiterzuführen. Das war bedeutend, weil in der Schweiz eine grosse Kolonie von Kosovaren lebte und lebt. Etwa 200[NB]000 Menschen mit kosovarischen Wurzeln leben in der Schweiz. Es gibt auch etwa 110[NB]000 kosovarische Rückkehrer, die aus der Schweiz in ihr Heimatland zurückgekehrt sind.

Der Bundesrat beschloss 2009, diese sozialversicherungsrechtliche Vertragsbeziehung nicht weiterzuführen. Er rügte eine mangelhaft funktionierende Verwaltung in Kosovo, und die Durchführung von Massnahmen zur Betrugsbekämpfung war problematisch. Inzwischen hat in Kosovo eine gewisse Entwicklung stattgefunden. Der Bundesrat schlägt uns heute vor, neu mit der Republik Kosovo ein Sozialversicherungsabkommen zu schliessen und damit den gesamten Raum von Ex-Jugoslawien wieder in einen einheitlichen sozialversicherungsrechtlichen Rahmen im Verhältnis zur Schweiz zu bringen.

Ihre Kommission hat sich mit dem Abkommen aus zwei Gründen eingehender befasst. Zum einen ist es wegen der eben beschriebenen Situation im Zusammenhang mit Kosovo, zum andern geht es um eine staatsrechtliche Überlegung betreffend Referendum; ich komme gleich darauf zurück.

Nach den Gründen, die dazu geführt haben, dass der Bundesrat 2009 beschloss, die sozialversicherungsrechtlichen Beziehungen - wenn Sie so wollen - mit Kosovo nicht weiterzuführen, hat die Kommission von der Verwaltung einen eingehenden Bericht darüber verlangt, wie die Situation betreffend Korruption und Rechtsstaatlichkeit in Kosovo heute aussieht. Der Bericht datiert vom 18. Januar 2019. Er hat im Wesentlichen ergeben, dass heute die Voraussetzungen aus der Sicht des Bundesrates wieder erfüllt sind, um diese Beziehungen wiederaufzunehmen.

Die EU hat im Jahre 2018, in einem Bericht vom 18. Juli 2018, bestätigt, dass die Republik Kosovo die von der EU geforderten Voraussetzungen für eine Visaliberalisierung erfüllt. Es sind gemäss EU genügend Bestrebungen zur Bekämpfung der Korruption und des organisierten Verbrechens vorhanden. Die Verwaltung habe sich konsolidiert, und auch die Zivilregister seien heute auf einem Stand, dass sich das Risiko von Rentenbezügen für verstorbene Personen stark gesenkt habe.

Allerdings käme, sagt der Bundesrat, wenn man eine vollständige Rechtsstaatlichkeit im schweizerischen Sinne voraussetzen würde, eine entsprechende Beziehung mit Kosovo wahrscheinlich auf Jahre hinaus nicht infrage. Die Massstäbe dürften nicht die gleichen sein. In dieser Situation, führt der Bundesrat an, seien die Massnahmen zur Bekämpfung von Missbrauch und Betrug im Falle von Kosovo wieder beispielhaft überprüft worden. Hier sei die Situation so, dass heute im Fall von Rentenbezügen mindestens einmal im Jahr Lebensbescheinigungen, Zivilstands- und Geburtsbescheinigungen eingeholt werden, und in vielen Fällen müssen diese durch die offizielle Behörde in Kosovo bestätigt werden.

In manchen Fällen werden andere in- oder ausländische Institutionen gebeten, die Richtigkeit von Angaben zu bestätigen, etwa die schweizerische Fremdenpolizei, das Migrationsamt, aber auch Institutionen im Ausland wie Bildungseinrichtungen oder Aufsichtsbehörden für Pflegekinder. IV-Renten werden regelmässig, das heisst in der Regel alle fünf Jahre, überprüft. Es gibt eine spezielle IV-Einheit in Genf, die individuelle Überprüfungen vornimmt und die aus fünf Personen besteht. Diese Einheit ist also nicht nur für Kosovo eingerichtet, sondern ihr obliegen generell solche IV-Überprüfungen.

Wenn die hohe Wahrscheinlichkeit besteht, dass eine Berechtigung nicht mehr vorliegt, dann kann eine Rentenleistung bereits im Falle der Wahrscheinlichkeit vorsorglich eingestellt werden. Seit 2010 wurden in Bezug auf Kosovo etwa hundert Fälle durch diese spezielle Einheit überprüft. In 27 Fällen hat sich der Verdacht bestätigt, die Renten wurden gekürzt oder die Bezahlung eingestellt. In 14 dieser Fälle wurden Observationen vorgenommen, und insgesamt führte dies zu einem Rentenkorrekturvolumen von 4 Millionen Franken.

Neue Massnahmen, die das Abkommen jetzt vorlegt, um hier eine gewisse Betrugs- oder Missbrauchsbekämpfung vorzusehen, sind die beidseitigen Verpflichtungen der Behörden der zwei Vertragsstaaten gemäss Artikel 23. Dieser sieht vor, dass sich die Vertragsstaaten gegenseitig unterstützen, etwa wenn es darum geht, ob ein tatsächlicher Wohnsitz besteht oder ob Angaben zur Ausbildung der Kinder, die rentenbildend wäre, bestätigt werden können.

Es ist auch ein spezieller Artikel über die Amts- und Verwaltungshilfe aufgenommen worden. Die Schweiz kann etwa in IV-Fällen Berichte von in Kosovo tätigen Ärzten einfordern, um Überprüfungen vorzunehmen, und auch weitere Untersuchungen vornehmen. Es wird ein sogenannter [PAGE 221] Sterbedatenabgleich vorgenommen - das ist im Abkommen auch ausdrücklich geregelt -, um Rentenbezüge für nicht mehr lebende Rentenbezüger zu verhindern.

Unter dem Strich ist Ihre Kommission auch der Meinung, dass die Voraussetzungen für ein Sozialversicherungsabkommen mit Kosovo heute als genügend zu beurteilen sind. Ihre Kommission empfiehlt Ihnen einstimmig die Genehmigung des Abkommens.

Ein zweiter Punkt, der in der Kommission zu reden gab, ist die Frage des Referendums. Der Bundesrat, Sie sehen das auf Seite 119 der Botschaft, schlägt Ihnen vor, dieses Abkommen nicht dem fakultativen Staatsvertragsreferendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 der Bundesverfassung zu unterstellen. Der Bundesrat begründet diesen Antrag mit der bundesrätlichen Praxis betreffend die sogenannten Standardabkommen. Nach Auffassung des Bundesrates sollen sogenannte Standardabkommen, die ungefähr den gleichen Wortlaut wie Verträge mit anderen Vertragsstaaten haben, nicht mehr dem Staatsvertragsreferendum unterstehen. Unser Rat hat - nicht bei Sozialversicherungsabkommen, sondern im Fall von Doppelbesteuerungsabkommen und Freihandelsabkommen - mehrfach bekräftigt, dass er diese Praxis des Bundesrates nicht akzeptiert und dass er auch im Fall von Standardabkommen im Einzelfall überprüfen möchte, ob die Referendumsklausel in den Bundesbeschluss eingefügt werden soll oder nicht. Aus diesem Grund beantragt Ihnen Ihre Kommission mit 8 zu 1 Stimmen bei 3 Enthaltungen, im Fall des Abkommens mit Kosovo den entsprechenden Artikel 2 des Entwurfes abzuändern und auch das vorliegende Abkommen dem fakultativen Referendum zu unterstellen.

In diesem Sinn beantrage ich Ihnen, dem Abkommen mit dieser Änderung zuzustimmen.