Cassis Ignazio · Bundesrat · 2019-06-12

Wortprotokoll

Je vous remercie tout d'abord pour cette discussion particulière qui a duré très longtemps et dans laquelle ont été repris, en grande partie, les thèmes que nous avons abordés ensemble dans plusieurs commissions des deux chambres, que ce soit les Commissions de politique extérieure, les Commissions de l'économie et des redevances ou encore les Commissions des institutions politiques. La discussion montre à quel point les couleurs, les accents, les intérêts des groupes spécifiques et des personnes spécifiques ont leur place dans ce processus; c'est une discussion qui est large et qui nous touche tous et toutes très profondément. Il s'agit de notre relation avec, en particulier, les Etats voisins, qui sont une partie de notre culture, et avec les autres Etats de cette Union européenne.

Je vous remercie aussi pour le dépôt de cette motion, qui demande une amélioration du résultat des négociations sur l'accord institutionnel pour différents points, par des négociations complémentaires avec l'Union européenne ou - et j'aime bien cette précision - par d'autres mesures appropriées. Il est évident que les points soulevés par votre commission ne sont pas nouveaux: ce sont des points dont on discute depuis des mois, chaque jour. Cette motion apporte donc une sorte de conclusion à cette discussion.

Le Conseil fédéral avait décidé de proposer le rejet de cette motion pour des raisons formelles. Il voulait en effet attendre l'évaluation des résultats des consultations qui ont duré plus ou moins cinq mois, pour définir, sur cette base, les prochaines étapes de cet accord.

Du point de vue du contenu, le Conseil fédéral a cependant précisé dans sa réponse que la motion contenait des demandes qui avaient également été avancées par de nombreux autres milieux consultés. Cela concerne notamment les trois premiers points de la motion CER-E qui coïncident avec les points énumérés dans la motion de la commission soeur du Conseil national, donc la protection des salaires, la directive sur le droit des citoyens de l'Union à circuler librement dans l'Union européenne et les aides d'Etat.

An seiner Sitzung vom 7. Juni hat der Bundesrat letzte Woche das weitere Vorgehen in Sachen institutionelles Abkommen festgelegt. Die Konsultationen zeigen: Die Mehrheit der relevanten Akteure ist einem institutionellen Abkommen gegenüber zwar grundsätzlich positiv eingestellt, aber diese Mehrheit machte die Unterstützung von weiteren Klarstellungen abhängig. Die Anliegen und Bedenken der Mehrheit der konsultierten Stellen betreffen die drei genannten Bereiche Lohnschutz, Unionsbürgerrichtlinie und staatliche Beihilfen, und schon hier sieht man auch die Grenzen der Motion. Das ist auch ein materieller Grund dafür, dass der Bundesrat die Ablehnung der Motion beantragt. Dazu kommen in Ihrer Motion die verstärkte Mitwirkung von Parlament, Kantonen und Stimmvolk im Rahmen der dynamischen Rechtsübernahme und das Timing der politischen Beratung.

Auf dieser Grundlage hat der Bundesrat ein grundsätzlich positives Signal im Hinblick auf den Abschluss des institutionellen Abkommens gegeben und seine Haltung - Sie haben es gesehen - in einem Schreiben an die EU-Kommission kommuniziert. Wir haben erneut bekräftigt, dass das Verhandlungsresultat weitgehend im Interesse der Schweiz ist. Gleichzeitig hat aber der Bundesrat die Notwendigkeit von Präzisierungen in diesen drei Problembereichen klar definiert. Der Bundesrat ist der Meinung, dass mit diesen Klarstellungen die drei ersten Punkte der Motion materiell weitgehend aufgenommen worden sind. Es wurde während der Debatte auch mehrmals wiederholt: Die Stossrichtung oder die Marschrichtung des Bundesrates ist mehr oder weniger deckungsgleich mit diesen ersten drei Punkten. Man kann sich also legitimerweise fragen, wozu diese drei Punkte noch aufzunehmen sind, wenn die Entwicklung ohnehin in diese Richtung gegangen ist. Dazu komme ich aber noch am Schluss in meinem Fazit.

Die Präzisierungen des Bundesrates betreffen eben drei Punkte; das haben wir am letzten Freitag kommuniziert. Der erste Punkt ist der Lohnschutz. Der Bundesrat fordert im Schreiben an die EU, dass das geltende Lohnschutzniveau in der Schweiz verbindlich sichergestellt wird, und der Bundesrat will bei der Lösungsfindung neu die Sozialpartner eng einbeziehen, und zwar auch bei den direkten Kontakten mit den europäischen Behörden. Somit können wir diese Reise gemeinsam machen, um am Schluss auch die notwendige Unterstützung zu finden.

Ich habe jetzt implizit gesagt, dass der Bundesrat die Annahme eines Rahmenabkommens als einen notwendigen Schritt für die Festigung des bilateralen Wegs erachtet, genau wie er die Ablehnung der Volksinitiative, der Begrenzungs-Initiative, als einen notwendigen Schritt für den bilateralen Weg erachtet. Diese zwei Hürden müssen beide überwunden werden, aber beide Prozesse haben ein unterschiedliches Tempo. Die Begrenzungs-Initiative hat ihr vom Gesetz und von der Verfassung vorgegebenes Tempo. Das Rahmenabkommen ist eine Verhandlung, ist auf einer Verhandlungsachse zu sehen.

Der zweite Punkt, wo der Bundesrat noch Klärungen möchte, ist die Unionsbürgerrichtlinie. Die Haltung entspricht auch in diesem Punkt den Forderungen der Motion. Entsprechend hat der Bundesrat der Europäischen Kommission kommuniziert, dass für die Schweiz aus dem institutionellen Abkommen keine Pflicht zur Übernahme dieser Richtlinie entsteht. Man muss hier allerdings sagen, dass die Ausformulierung in der Kommissionsmotion etwas weiter geht als das, was der Bundesrat entschieden hat. Man müsste das etwas cum grano salis nehmen. Aber noch einmal: Materiell ist es deckungsgleich; es geht in die gleiche Richtung.

Der dritte Punkt betrifft die staatlichen Beihilfen. Der Bundesrat hat hier von der Europäischen Union Klarstellungen gefordert, wonach die Beihilfebestimmungen des institutionellen Abkommens keine sogenannten horizontalen Auswirkungen über die vom institutionellen Abkommen abgedeckten Abkommen hinaus haben, insbesondere nicht auf das Freihandelsabkommen von 1972. Das heisst, die materiellen Beihilferegelungen des institutionellen Abkommens gelten ausschliesslich für die fünf Marktzugangsabkommen, die unter das institutionelle Abkommen fallen. Zur Anwendung kommen sie einzig im Bereich Luftverkehrsabkommen betreffend die Vergangenheit. Auch dort sind aber keine konkreten Auswirkungen in der Praxis zu erwarten.

In Bezug auf künftige Marktzugangsabkommen haben Sie Recht: Zurzeit wird ein einziges künftiges Marktzugangsabkommen im Strombereich gewünscht. Ein Finanzdienstleistungsabkommen wurde diskutiert, es ist aber bis zum heutigen Zeitpunkt auf ungenügendes Interesse gestossen, sowohl im Bundesrat wie auch in der Branche, wobei sich die Branche, habe ich das Gefühl, betreffend diesen Wunsch entwickelt. In Bezug auf künftige Marktzugangsabkommen müssen verbindliche Beihilferegeln im Detail erst noch ausgehandelt werden. Das hat jetzt mit dem Rahmenabkommen wirklich nichts zu tun. Es steht der Schweiz in jedem Fall frei, ob sie zusätzliche Marktzugangsabkommen mit entsprechenden Beihilferegeln mit der EU abschliessen will. Wir präjudizieren das also mit der Diskussion über das Rahmenabkommen überhaupt nicht.

Der Bundesrat hält in seiner Stellungnahme an die EU fest, dass ohne die geforderten Klarstellungen in der Schweiz keine ausreichende Unterstützung für das institutionelle Abkommen besteht. Diese Klarstellungen sind also unentbehrlich, um das Rahmenabkommen auch mehrheitsfähig zu machen. Der Bundesrat will mit der Europäischen Union in den drei gewählten Bereichen zufriedenstellende Lösungen finden und, wie gesagt, den Lohnschutz auch mit den Sozialpartnern an Bord diskutieren. [PAGE 398]

Ich komme zu den drei Forderungen der Motion, die nicht explizit von der Motion der WAK-NR übernommen wurden. Diese betreffen die Punkte 4, 5 und 6 der Motion Ihrer WAK. Über die Anschlussgesetzgebung wurde auch letztlich diskutiert. Die Schweizer Stimmberechtigten sollen auch künftig das letzte Wort haben. Der Bundesrat teilt das Anliegen, dass die geltende Mitsprache und die Entscheidungsrechte der Schweizer Stimmberechtigten im Rahmen der dynamischen Rechtsübernahme sicherzustellen sind. Er hat im Übrigen die zwei identischen Motionen 19.3167 der CVP-Fraktion sowie Lombardi 19.3170 zur Annahme beantragt. In seiner Stellungnahme zu diesen Motionen erklärt sich der Bundesrat bereit, zu prüfen, inwieweit Mitwirkungsrechte des Parlamentes, des Volkes und der Kantone im Rahmen der Umsetzung des institutionellen Abkommens gestärkt werden können. Wir sollten gleich im Anschluss an diese Diskussion, bei der Behandlung der Motion Lombardi, auf diesen Punkt zu sprechen kommen.

Vielleicht lohnt es sich hier auch, die wichtigen Überlegungen einzubeziehen, die Ständerat Caroni in die Diskussion eingebracht hat, wonach diese Frage in Punkt 4 in Ihrer Motion eigentlich sachfremd ist. Es ist eine rein innenpolitische Sache, wie Ständerat Bischof ganz klar am Schluss seines Votums gesagt hat. Also sind wir frei, das innenpolitisch zu tun. Das brauchen wir nicht mit der Europäischen Union zu verhandeln. Das ist materiell auch mit ein Grund, warum der Bundesrat den Punkt 4 ablehnt.

Betreffend die zwei letzten Forderungen der Motion zur Streitbeilegung und zur zeitlichen Vorverlegung der Behandlung der Begrenzungs-Initiative vor den Abschluss des institutionellen Abkommens besteht aus Sicht des Bundesrates kein Handlungsbedarf. Betreffend die Streitbeilegung ist die Zuständigkeit des EuGH im institutionellen Abkommen in Artikel 10 Absatz 3 in Verbindung mit Artikel 4 Absatz 2 klar geregelt. Das Schiedsgericht ruft den EuGH nur an, wenn die Streitigkeit eine Frage der Auslegung des EU-Rechts betrifft und die Auslegung für die Beilegung der Streitigkeit notwendig ist.

Sie können sich erinnern, dass auch die Frage aufgeworfen worden ist, was "institutionell" heisst. Dies hat mit vier Aspekten zu tun: der Rechtsentwicklung, der Rechtsauslegung, der Überwachung und der Streitbeilegung. Wir haben gesagt, dass bei den ersten drei Aspekten ein Entscheid aufgrund des Rahmenabkommens gemäss dem Zweisäulenprinzip geschieht. Demnach entscheidet jede Seite für sich. Die Auslegung des europäischen Rechts wird also vom EuGH gemacht, und zwar eigenständig, wie das auch bei der Auslegung von Schweizer Recht durch das Bundesgericht oder in den Kantonen, dort, wo sie kompetent sind, der Fall ist.

Die Streitbeilegung hingegen wird nicht eigenständig gemacht, sondern eben neu von einem Schiedsgericht. Soweit das Schiedsgericht für seinen Entscheid die Auslegung des entsprechenden Rechts braucht, sind die beiden Parteien zuständig. Es ist zudem unbestritten, dass Schweizer Gerichtsurteile durch den EuGH oder das Schiedsgericht nicht aufgehoben oder abgeändert werden können. Im Übrigen akzeptiert eine klare Mehrheit der Konsultationsteilnehmer den im institutionellen Abkommen definierten Streitbeilegungsmechanismus.

Der Bundesrat informiert in den APK regelmässig über europapolitische Tätigkeiten. Sie werden also, wenn Sie den Bericht über die Konsultation lesen, sehen, dass diese Fragen von einer Minderheit der Teilnehmenden der Konsultation aufgeworfen worden sind.

Zum Timing der Behandlung der Begrenzungs-Initiative und des institutionellen Abkommens ist viel geschrieben und behauptet worden. Fakt ist, dass - ich wiederhole es - zwei Hürden zu nehmen sind, wobei entsprechende Regeln einzuhalten sind. Die Begrenzungs-Initiative wird gemäss den von der Bundesverfassung und vom Gesetz vorgegebenen Fristen behandelt. Der Bundesrat hat den Entscheid getroffen, sie vorzuziehen, damit sie zusammen mit dem Rahmenabkommen in einer Art Europa-Paket diskutiert werden kann. Das macht Sinn, geht es doch um das Gleiche. Es wurde auch mehrmals gesagt, dass sich, sollte die Begrenzungs-Initiative angenommen werden, die Diskussion über das Rahmenabkommen erübrigen würde. Demzufolge bilden diese beiden Geschäfte ein gemeinsames Paket.

Es ist nun an Ihnen, am Parlament, das Tempo bezüglich der Behandlung der Begrenzungs-Initiative zu wählen. Wir haben gerechnet: Sollte das übliche Tempo angeschlagen werden, wird sie im Frühjahr 2020 zur Abstimmung kommen können. Das wird mit dem Rahmenabkommen sicher nicht der Fall sein. Es wird sicher nicht der Fall sein, dass der Bundesrat Ihnen im September eine Botschaft für das Rahmenabkommen überweist, das er nicht einmal unterschrieben, sondern zu dem er zurzeit beantragt hat, Präzisierungen zu machen. Es sind also unterschiedliche Zeitachsen. Der Bundesrat hat auch entschieden, keine zeitlichen Zusammenhänge zu schaffen, sondern dass jeder Zug in seinem Tempo fährt. Natürlich sind das - ich muss es im Namen des Bundesrates auch ganz klar sagen - keine zeitlichen Verzögerungsmanöver in Bezug auf das institutionelle Abkommen. Wir haben einfach gesagt: Qualität vor Timing. Die Präzisierung der drei Punkte ist von grundlegender Bedeutung und darf nicht in einer Zeitachse mit unrealistischen Zeitvorgaben oder Fahrplänen angegangen werden.

Erlauben Sie mir einen kurzen Kommentar zum sogenannten Tempodruck, den Sie jetzt im Brief der Europäischen Union festgestellt haben. Das hat nur damit zu tun, dass die Europäische Union bis am 18. Juni, das heisst bis am Dienstag nächster Woche, wissen sollte, was sie bezüglich Verlängerung der Börsenäquivalenz entscheiden will, weil diese bekannterweise bis Ende Juni gilt. Das ist ein Aspekt, der uns natürlich alle interessiert, der aber nur ein Unterelement der gesamten Beziehungen, des gesamten Paketes ist. Wir werden nicht in der Lage sein, diese Forderungen bis nächste Woche zu erfüllen - ausser diese Klärungen würden jetzt blitzschnell in eine für beide Seiten zufriedenstellende Position führen. Ich kann das nicht ausschliessen, aber man kann darüber spekulieren. Wir sind auf jeden Fall jetzt daran, im Kontakt mit unseren Kollegen und Gesprächspartnern in der Europäischen Union den Fahrplan zu diskutieren, wann wir in welchem Tempo zusammen ein Resultat finden können.

Zu den Ziffern 4, 5 und 6 der Motion: Ziffer 4 ist sachfremd, das ist eine innenpolitische Angelegenheit, die mit der Europäischen Union nicht zur Diskussion steht. Die Ziffern 5 und 6 sind für den Bundesrat materiell falsch und demzufolge nicht zu unterstützen.

Sie haben es selber gesagt: Es gibt eine Zeit für alles, jetzt ist die Zeit des Bundesrates. Der Bundesrat hat kurz vor Weihnachten die Konsultationen eröffnet. Er wollte bestätigt haben, ob es so ist, wie er die Sache sieht: Grundsätzlich ist sie im Sinne der Schweiz, aber gewisse Dinge gehen nicht. Diese Konsultationen haben viele wichtige Ziele erreichen können. Die Diskussion ist heute sachlich, die Leute wissen, worüber sie sprechen. Der Text des Abkommens war bis zum 7. Dezember des letzten Jahres nicht bekannt. Wir haben uns nun fünf Monate lang Tag für Tag damit auseinandergesetzt. Der Reifeprozess hat in der ganzen Bevölkerung zum grossen Teil stattgefunden.

Wir haben die No-gos identifiziert, wir haben die Elemente identifiziert, die so, wie sie jetzt sind, nicht akzeptabel sind. Wir haben eine klare Mehrheit, eine klare Basis in diesen inakzeptablen Punkten. Das war Ende letzten Jahres nicht so klar. Nun können wir aufgrund dieser klaren Ausgangslage sagen: Ja, das wollen wir, wir haben jetzt einigermassen wieder alle an Bord, und wir müssen diese Punkte klären, falls wir diesen Schritt in Richtung Rahmenabkommen doch machen wollen. Ich glaube, dass die Situation wirklich anders ist als vor sechs Monaten, wir sind in einer viel fortgeschritteneren Phase als damals.

Wir sind aber noch nicht am Ende. Wie viel Zeit es noch braucht, um diese Klarstellungen und Präzisierungen zu erhalten, ob die Präzisierungen genügen werden, das sind die Fragen, die offen sind. Haben Sie, Herr Ständerat Graber, auch etwas Verständnis dafür, dass der Bundesrat in seiner Eventualplanung in Bezug auf seine Reaktion auf eine allfällige Eskalation keine öffentliche Debatte führt. Ich glaube, als Ständerätinnen und Ständeräte können Sie gut [PAGE 399] verstehen, dass gewisse Dinge nicht für die Öffentlichkeit bestimmt sind. Aber selbstverständlich: "Gouverner, c'est prévoir." Und selbstverständlich regiert der Bundesrat, indem er auch antizipiert und vorsieht: Was würde passieren, wenn ...?

Wir haben vorhin über den Erweiterungsbeitrag entschieden. Das ist auch damit verknüpft. Sie haben entschieden, Artikel 1bis dort drin zu lassen. Das ist die Bestimmung, die sagt: Sollte die Schweiz diskriminiert werden, dann wird dieses Geld nicht gegeben. Das haben Sie soeben entschieden. Es steht ausser Frage, dass in Bezug auf die Börsenäquivalenz eine Diskriminierung besteht. Das haben wir seit eineinhalb Jahren immer gleich gesagt. Wir sind "compliant" mit den Bedingungen, und zurzeit läuft die Diskriminierung. Man hat vorhin von verhältnismässigen Ausgleichsmassnahmen gesprochen. Ja, ein Rahmenabkommen würde solche Retorsionsmassnahmen nicht mehr zulassen. Aber Sie sehen, wir müssen auf diesem Weg noch einen Punkt weitermachen.

Zu den Streitigkeiten: Jemand hat es erwähnt, wir haben in den Kommissionen die Tabelle mit den 17 offenen Streitpunkten vorgelegt, die zurzeit in den Gemischten Ausschüssen sind. 10 davon betreffen das Freizügigkeitsabkommen. Zum Teil bestehen diese Differenzen seit Jahren, zum Teil sind diese Differenzen seit Jahren dort. Zum Teil sind sie der Grund, weshalb überhaupt Verhandlungen geführt worden sind, nämlich um eine Streitbeilegung bei Differenzen zu haben. Da schliesst sich der Kreis - damit man das Ganze auch wirklich versteht.

Der Bundesrat beantragt Ihnen also, zum Teil aus formalen, zum Teil auch aus materiellen Gründen, diese Kommissionsmotion abzulehnen, obwohl sie wie gesagt in den ersten drei Punkten materiell mehr oder weniger deckungsgleich mit der Politik ist, die der Bundesrat am letzten Freitag beschlossen hat.