Parmelin Guy · Bundesrat · 2019-06-17

Wortprotokoll

Tout d'abord, le débat tel qu'il vient de se passer au sein de votre conseil montre bien la complexité de ce genre de thématique. Des interventions telles que celles qui ont été menées, pas seulement en Suisse mais dans certains autres Etats également, amènent à faire certaines réflexions. J'ai été frappé d'entendre de la part de plusieurs d'entre vous que tout n'est pas tout noir ou tout blanc. On se rend compte qu'il y a peut-être, dans certains secteurs, des points particuliers qu'il faudrait analyser et approfondir. Pour d'autres, pour certains d'entre vous, la motion va beaucoup trop loin.

Elle charge le Conseil fédéral de mettre en place une autorité d'approbation et d'instaurer un contrôle des investissements. Et, cela vient d'être dit par Monsieur le conseiller aux Etats Français, une limitation à certains domaines n'est pas prévue. Le Conseil fédéral comprend que les investissements transfrontaliers, les rachats d'entreprises suscitent des inquiétudes dans certains cas particuliers. En Suisse, on connaît les reprises de Syngenta et Gategroup par des entreprises chinoises. Il faut par contre retenir aussi qu'on parle de 75 filiales en Suisse détenues par des sociétés mères chinoises en 2017 - ce sont les chiffres de l'Office fédéral de la statistique. Par ailleurs, quelques-unes des entreprises récemment reprises par des entreprises chinoises en Suisse ont entre-temps été remises en vente.

Dans le rapport du Conseil fédéral donnant suite aux postulat Bischof 18.3376 et Stöckli 18.3233, le Conseil fédéral a analysé la nécessité d'un contrôle des investissements en détail. Il a examiné les arguments mis en avant en faveur d'un contrôle.

Je vais vous présenter maintenant quelques-unes des raisons pour lesquelles le Conseil fédéral considère que le contrôle des investissements n'est pas nécessaire ou n'est pas l'instrument adéquat, et que les coûts de l'introduction d'un tel contrôle seraient extrêmement élevés.

Les défenseurs d'un contrôle des investissements invoquent deux principales catégories d'arguments: premièrement, une perte des emplois et du savoir-faire; deuxièmement, la protection de la sécurité nationale ou de l'intérêt public.

Je commence par le premier argument. Du point de vue économique, l'ouverture du marché des capitaux est centrale afin de profiter de notre économie compétitive et innovatrice. Les conditions-cadres et le personnel qualifié sont des critères fondamentaux pour les entreprises, et ils ne peuvent pas être transférés à l'étranger. Le rapport souligne aussi que les distorsions de concurrence induites par des investissements des entreprises proches de l'Etat constituent le risque économique le plus imminent lié aux investissements directs étrangers. Compte tenu de l'intensification de l'activité des entreprises proches de l'Etat sur le marché mondial, des travaux sur le plan international existent déjà. Le Conseil fédéral soutient en particulier les efforts de l'OCDE pour la mise en oeuvre de bonnes pratiques de gouvernance des entreprises publiques.

J'aborde maintenant le deuxième argument invoqué: la sécurité nationale. Il faut souligner - et cela a été fait dans ce conseil - que l'Etat est déjà en possession d'une grande majorité des entreprises fournissant des infrastructures critiques. On a cité les CFF, la Poste Suisse; on pourrait citer encore les Ecoles polytechniques fédérales, etc. Cela représente la meilleure des protections contre une influence étrangère. Concernant les infrastructures critiques, le Conseil fédéral a élaboré une Stratégie nationale pour la protection des infrastructures critiques 2018-2022. Et dans tous les cas, un contrôle des investissements ne serait pas l'instrument adéquat pour renforcer la résilience des infrastructures et les cyberrisques.

De surcroît, la Suisse dispose d'autres règles concernant les investissements. Il existe des réglementations sectorielles qui s'appliquent aux investissements dans des secteurs bien spécifiques. On a cité aussi, pendant ce débat, l'exemple de la lex Koller, mais il y a aussi le droit sur les marchés financiers, pour ne citer qu'un autre exemple. Finalement, nous disposons aussi du droit sur les cartels, du droit en matière de publicité des participations ainsi que du droit portant sur les offres publiques d'acquisition. Toutes ces réglementations montrent qu'en Suisse les investissements, qu'ils soient suisses ou étrangers, sont réglementés et surveillés. Ainsi, je vous ai démontré pourquoi le Conseil fédéral conclut que [PAGE 446] l'introduction d'un contrôle des investissements n'apporterait à l'heure actuelle aucun avantage supplémentaire à notre pays.

J'aimerais encore attirer votre attention sur les coûts de l'éventuelle introduction d'un contrôle des investissements.

1.[NB]La prospérité, la compétitivité et la capacité d'innovation de la Suisse reposent sur l'ouverture et de bonnes conditions-cadres. Nos entreprises innovatrices ont besoin de capital. En plus, une restriction des ventes d'entreprises privées représenterait une grave atteinte - cela a été souligné par plusieurs d'entre vous - au droit de propriété et à la liberté économique.

2.[NB]Un contrôle des investissements occasionnerait une importante charge administrative. D'une part pour les entreprises, qui devraient payer des avocats pour accompagner toutes les procédures administratives, d'autre part pour les autorités, qui devraient contrôler chaque changement de propriété concerné. On a cité le cas d'autorités mises sur pied à l'étranger. En Australie, en 2015 et 2016, il y a eu 662 projets d'investissement qui ont été approuvés - cela fait en moyenne 331 cas par année. Aucun projet n'a été rejeté. On peut interpréter ce résultat de différentes façons: peut-être que les critères ont été mal définis ou que le système est trop compliqué. Toutefois, si vous considérez qu'un employé à plein temps peut travailler sur douze cas par année, il faudrait plus de 25 personnes employées à temps plein pour surveiller les investissements concernés. De plus, il convient d'ajuster la perspective en considérant que, en 2017, le total des investissements étrangers en Australie correspondait à 60 pour cent des investissements étrangers réalisés en Suisse.

3.[NB]En définissant le contrôle des investissements, la Confédération devrait déterminer quels investisseurs, à partir de quelle valeur d'investissement, dans quel secteur, sont critiques ou pas. Une autorité de contrôle devrait se faire une opinion précise et concrète sur les intentions cachées ou inavouables d'un investisseur. Comme l'expérience à l'étranger l'a montré, c'est souvent une question de politique et de lobbying.

4.[NB]La Confédération devrait en outre déterminer quels investisseurs de quels pays sont les bienvenus ou pas. Et cela aussi au cas où une entreprise suisse reprise par un investisseur étranger "politiquement bien vu" devrait un jour être revendue à un investisseur "politiquement moins bien vu".

5.[NB]De plus, lié au point précédent, la Confédération assumerait à la place des entreprises en Suisse et de leur propriétaire la responsabilité des décisions entrepreneuriales.

6.[NB]Un contrôle des investissements restreindrait indirectement aussi la souveraineté des cantons, des communes, qui sont eux et elles aussi en possession d'entreprises fournissant des infrastructures critiques.

7.[NB]Finalement, tous ces facteurs cumulés, additionnés les uns aux autres rendraient la Suisse économiquement moins attractive.

On a cité dans le débat plusieurs cas. Monsieur Noser a parlé de Singapour et du Luxembourg, qui ne connaissent pas de surveillance de ce genre. Si nous prenons d'autres pays de l'Union européenne de taille comparable à la Suisse, nous constatons que la Belgique, la Suède et l'Irlande ont analysé ce dossier et ont renoncé à mettre sur pied une telle autorité, en tout cas pour l'instant.

Ainsi, la conclusion du Conseil fédéral est claire: l'introduction d'un contrôle des investissements n'apporterait, à l'heure actuelle, aucun avantage supplémentaire à la Suisse. Au contraire, elle entraînerait des coûts considérables.

Afin, tout de même, d'être en mesure de réagir à de nouveaux développements, le Conseil fédéral veut réaliser - et il le fera - un monitorage et actualiser le rapport dans les quatre prochaines années, en tenant compte aussi des développements dans d'autres Etats. On pourrait par conséquent se dire que c'est une mesure alibi. Non, c'est quand même, sur un sujet extrêmement important, le moyen de contrôler et de vérifier certains développements qui pourraient se produire. Le Conseil fédéral examinera aussi de quelle manière la résilience de l'informatique des infrastructures critiques face à des activités étrangères abusives pourrait être encore améliorée par des mesures ciblées; c'est la question de la cyberdéfense militaire que Madame Fetz a abordée.

Si nous nous penchons sur l'histoire économique de notre pays, elle montre clairement que la meilleure façon de maintenir des emplois, l'innovation et l'avance technologique, c'est de privilégier de bonnes conditions-cadres et une politique de formation et de recherche qui tienne compte des besoins de l'économie. Dans ce contexte, les investissements étrangers y contribuent fortement. Jusqu'à présent, la Suisse a toujours pu proposer d'excellentes conditions à cet égard. Il n'est pas dans l'optique du Conseil fédéral de tout laisser faire et d'être - comme certains le lui reprochent - naïf.

C'est pour cela que le Conseil fédéral, suite à cette motion et à divers postulats, a décidé d'approfondir certains aspects, mais la motion telle qu'elle est présentée va trop loin, et je vous demande par conséquent de suivre la minorité Noser, qui vise à soutenir la proposition du Conseil fédéral de rejeter la motion.

J'aimerais encore relever le fait que, quand on parle d'infrastructures critiques qui ne sont pas propriété de l'Etat, la première question qui se pose est celle de savoir si les produits et les prestations que ces infrastructures critiques fournissent peuvent être également proposés par d'autres entreprises. En d'autres termes, est-ce que ces prestations sont substituables ou non? Sont-elles d'importance systémique ou non, du point de vue de l'ensemble de l'économie suisse? Si une infrastructure critique est substituable ou n'est pas d'importance systémique, son passage en mains étrangères ne constitue pas une menace générale pour l'économie suisse. On l'a vu, et je le répète, le débat que vous venez de tenir montre que c'est un sujet difficile et qu'il convient de ne pas prendre de décision précipitée, mais d'avancer pas à pas. C'est ce que vous propose le Conseil fédéral.

Je répète que je vous recommande de rejeter la motion de Monsieur Rieder.