Dittli Josef · Ständerat · 2019-09-11

Wortprotokoll

Das Zivildienstgesetz soll geändert werden, um drei problematischen Phänomenen entgegenzuwirken, die zur Gefährdung der Armeebestände beitragen, nämlich demjenigen der hohen Zahl der Zulassungen an sich, demjenigen der hohen Zahl von Armeeangehörigen, die nach bestandener Rekrutenschule aus Formationen der Armee zum Zivildienst abgehen, und demjenigen des Wechsels von Fachspezialistinnen und Fachspezialisten sowie Kadern der Armee zum Zivildienst. Dem Grundsatz, dass keine freie Wahl zwischen Militärdienst und zivilem Ersatzdienst besteht, will der Bundesrat Nachachtung verschaffen. Wer schon viele Ausbildungsdiensttage in der Armee geleistet hat, soll höheren Anforderungen an den Tatbeweis genügen müssen.

Zu den Entwicklungen beim Zivildienst: Der Zivildienst ist 1996 eingeführt worden und seither massiv gewachsen. Nach Abschaffung der Gewissensprüfung stieg die Anzahl Zulassungen von 1632 im Jahr 2008 auf 6720 im Jahr 2009. In seiner Botschaft vom 27. Februar 2008 zur Änderung des Bundesgesetzes über den zivilen Ersatzdienst und über die Wehrpflichtersatzabgabe ging der Bundesrat von maximal 2500 Zulassungen jährlich aus. Seit der per 1. Februar 2011 in Kraft getretenen Änderung der Zivildienstverordnung in Reaktion auf die starke Zunahme der Zulassungszahlen nach Einführung der Tatbeweislösung im Jahr 2009 haben sich die Zulassungszahlen jedoch wie folgt entwickelt: Im Jahr 2011 waren es 4670, im Jahr 2017 waren es 6785, und letztes Jahr waren es 6205.

2018 zeigte einen leichten Rückgang der Zulassungszahlen. Die Gründe dafür sind nicht bekannt, und der Beobachtungszeitraum ist zu kurz, um daraus Schlüsse für die weitere Entwicklung zu ziehen. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass der per 1. Januar 2018 vollzogene Wechsel im Ausbildungssystem von drei auf zwei RS pro Jahr zu einer momentanen Unschärfe bzw. zu einer Verschiebung von Gesuchszeitpunkten führt. Die Zulassungszahl Ende 2018 lag auf jeden Fall deutlich über 6000. Abgänge in dieser Grössenordnung können den Soll-Bestand der Armee gefährden. Die Anzahl Zulassungen im Januar 2019 stieg gegenüber dem Januar 2018 um 10,7 Prozent.

Im Zeitraum von 2011 bis 2018 ist die Anzahl zivildienstpflichtiger Personen von knapp unter 27[NB]000 auf knapp unter 50[NB]000 und die Zahl der jährlich geleisteten Zivildiensttage von knapp unter 1,1 Millionen auf rund 1,7 Millionen gestiegen. Die Zivildienstpflichtigen absolvieren ihre Diensttage [PAGE 652] immer rascher und verbleiben mit Blick auf einen möglichen Assistenz- oder Aktivdienst bis zur ordentlichen Entlassung zivildienstpflichtig, ohne weitere Diensttage zu generieren. Interessant ist insbesondere die Aufteilung der Zulassungsgesuche zum Zivildienst: Die Verteilung per Ende 2018 zeigt, dass 49 Prozent das Gesuch vor der Rekrutenschule eingereicht hatten, 15 Prozent nach Beginn und 36 Prozent nach Beendigung der Rekrutenschule.

Diese Entwicklung, insbesondere die Zulassung nach bestandener Rekrutenschule und erfolgter Einteilung in die Armee, beeinflusst den geordneten Ausbildungsbetrieb der Armee. Sie kann aber vor allem die Alimentierung und damit die Soll-Bestände der Armee gefährden. Zeit- und kostenintensiv ausgebildete Soldaten und Kaderpersonen stehen den Formationen und damit der Erfüllung des politisch geforderten Leistungsprofils der Armee nicht mehr zur Verfügung. Dass die sicherheitspolitisch geforderte Leistungsfähigkeit der Armee durch rechtzeitige und zweckmässige Massnahmen nachhaltig sichergestellt wird, liegt gemäss Bundesrat im öffentlichen Interesse. Der Zivildienst ist einer der Faktoren, die Auswirkungen auf den Armeebestand haben.

Im Juni 2018 hatte der Bundesrat die Vorlage mit den folgenden sieben Massnahmen in die Vernehmlassung geschickt:

1.[NB]Mindestanzahl von 150 Diensttagen;

2.[NB]Wartefrist von 12 Monaten;

3.[NB]Faktor 1,5 - auch für Unteroffiziere und Offiziere;

4.[NB]keine Einsätze, die ein Human-, Zahn- oder Veterinärmedizinstudium erfordern;

5.[NB]keine Zulassung von Angehörigen der Armee mit null Restdiensttagen;

6.[NB]jährliche Einsatzpflicht ab Zulassung;

7.[NB]Pflicht, den langen Einsatz spätestens im Kalenderjahr nach der rechtskräftigen Zulassung abzuschliessen, wenn das Gesuch während der Rekrutenschule gestellt wird.

Aufgrund der Vernehmlassungsergebnisse hat sich der Bundesrat dann noch für eine weitere Massnahme entschieden:

8.[NB]keine Einsätze im Ausland.

Mit der Stossrichtung dieser Massnahmen erhofft sich der Bundesrat einen substanziellen Rückgang der Wechsel von ausgebildeten Soldaten - der Wechsel nach bestandener Rekrutenschule und erfolgter Einteilung in die Armee.

Zur Vernehmlassung: In der Vernehmlassung gingen 205 Stellungnahmen ein. Auch wenn divergierende Meinungen geäussert wurden und das Revisionsvorhaben polarisiert, wurde doch im wichtigsten Punkt eine klare Stossrichtung, insbesondere bei 24 Kantonen, erkennbar: Es besteht Handlungsbedarf im Zivildienstrecht; der eingeschlagene Weg mit der Umsetzung der vorgeschlagenen Massnahmen wurde begrüsst. Nebst den Kantonen bejahen ja auch vier Parteien, die Regierungskonferenz Militär, Zivilschutz und Feuerwehr sowie einzelne Verbände, unter anderem der Gewerbeverband, die Schweizerische Offiziersgesellschaft und die Landeskonferenz der militärischen Dachverbände, den Handlungsbedarf beim Zivildienst klar.

Allerdings gehen die vorgeschlagenen Massnahmen vielen der erwähnten Vernehmlassungsteilnehmer, die einen Handlungsbedarf bestätigt haben, nicht genügend weit, so auch 18 Kantonen, der Regierungskonferenz Militär, Zivilschutz und Feuerwehr und der Schweizerischen Offiziersgesellschaft. Teilweise stellten sie auch die Wirksamkeit der Massnahmen infrage.

Demgegenüber lehnten vorwiegend die linken Parteien, drei Kantone sowie verschiedene Verbände und grossmehrheitlich die Einsatzbetriebe die Vorlage ab. Sie sehen - aus unterschiedlichen Gründen - keinen Handlungsbedarf beim Zivildienst. Da insbesondere diverse Kantone, die Regierungskonferenz Militär, Zivilschutz und Feuerwehr, eine Bundesratspartei und weitere Organisationen ein Verbot der Auslandeinsätze verlangten, wurde dies vom Bundesrat als achte Massnahme aufgenommen.

Der Bundesrat hält somit trotz der erwähnten Umstrittenheit an den vorgeschlagenen sieben Massnahmen fest und nimmt im Sinne der Forderungen nach zusätzlichen Massnahmen eine achte Massnahme in die Vorlage auf. Dem Grundsatz, dass keine freie Wahl zwischen Militärdienst und zivilem Ersatzdienst besteht, will der Bundesrat mit Blick auf die Realität des Zivildienstvollzugs entschieden Nachachtung verschaffen. Der Bundesrat stuft das öffentliche Interesse an einer bedarfsgerechten Alimentierung der Armee zur Sicherstellung ihres Auftrages als hoch ein - höher als das Interesse von Militärdienstpflichtigen an möglichst attraktiven Modalitäten beim Wechsel vom Militär- in den Zivildienst. Damit berücksichtigt er auch die Anliegen der erwähnten Vernehmlassungsteilnehmer, insbesondere der Kantone, die den Handlungsbedarf bestätigt haben.

Zur Arbeit in der Kommission: Die Mehrheit der Sicherheitspolitischen Kommission des Ständerates beantragt, auf die Vorlage zur Revision des Zivildienstgesetzes einzutreten und sieben der acht vom Bundesrat beantragten Massnahmen zuzustimmen. Auf diese Weise soll wieder ein gewisses Gleichgewicht zwischen Zivildienst und Militärdienst hergestellt werden. Die Kommission spricht sich allerdings dafür aus, an der Möglichkeit von Zivildiensteinsätzen im Ausland festzuhalten.

Vor der Beratung hatte die Kommission Delegationen der Regierungskonferenz Militär, Zivilschutz und Feuerwehr, der Konferenz der kantonalen Verantwortlichen für Militär, Bevölkerungsschutz und Zivilschutz, der Schweizerischen Offiziersgesellschaft, des Schweizerischen Zivildienstverbands, der Interessengemeinschaft Zivildiensteinsatzbetriebe und der Schweizerischen Arbeitsgemeinschaft der Jugendverbände angehört.

Im Vorfeld der Beratung in der Kommission kam in den Medien die Frage auf, ob denn die vorgesehenen Massnahmen alle verfassungskonform seien und dem internationalen Recht entsprechen würden. Dazu erklärte Bundesrat Parmelin in der Kommission, dass alle Massnahmen auf die juristische Konformität, speziell die Einhaltung des internationalen Rechts und die Verfassungsmässigkeit, überprüft worden seien und keinen Anlass zur Beanstandung gegeben hätten.

Zum Ergebnis der Beratungen: Die Mehrheit Ihrer Kommission erachtet die derzeitige Lage als unhaltbar. Der Zivildienst, der ursprünglich als Alternative für Militärdienstverweigerer aus Gewissensgründen geschaffen worden war, wird heute auch zur Optimierung des Lebenslaufs oder aus Gründen der persönlichen Bequemlichkeit gewählt. Die Zulassungsgesuche haben dementsprechend stark zugenommen. Die Wechsel zum Zivildienst gefährden das Gleichgewicht des Dienstpflichtsystems. Die Massnahmen des Bundesrates gehen für die Kommissionsmehrheit in die richtige Richtung und sollten die Wechsel zum Zivildienst, namentlich von Kadern, verringern und so den Armeebestand langfristig sichern. Die Mehrheit ist ausserdem der Ansicht, dass das Verhältnismässigkeitsprinzip geachtet wird, da die Massnahmen in erster Linie dazu dienen, wieder ein gewisses Gleichgewicht zwischen Zivildienst und Militärdienst herzustellen.

Die Kommission beantragt deshalb mit 9 zu 2 Stimmen, auf die Vorlage zur Revision des Zivildienstgesetzes einzutreten.

Eine Minderheit hält diese Revision für verfrüht und beantragt Nichteintreten. In ihren Augen sollten die Auswirkungen der Weiterentwicklung der Armee analysiert werden, bevor über Massnahmen nachgedacht wird. Die Massnahmen des Bundesrates hätten einen strafenden Charakter und seien für die Betroffenen unverhältnismässig oder gar unnötige Schikane. Das Ziel könne so nicht erreicht werden, vielmehr müsse befürchtet werden, dass diese Massnahmen zu einer Zunahme der medizinisch begründeten Entlassungen aus dem Militärdienst - auf dem blauen Weg - führen.

Im Einzelnen beantragt die Kommission bzw. die Mehrheit, allen Massnahmen des Bundesrates mit Ausnahme jener zur Abschaffung der Auslandeinsätze zuzustimmen. Ihre Kommission verweist darauf, dass diese ursprünglich nicht vorgesehene Massnahme nur eine sehr kleine Zahl von Zulassungen betrifft und nur wenig zum Erreichen des gewünschten Zieles beitragen würde. Eine weitere Massnahme wurde kontrovers diskutiert. Mit knapper Mehrheit - nämlich mit Stichentscheid des Präsidenten - entschied die Kommission, der Einführung einer zwölfmonatigen Wartefrist zwischen Einreichen und Stattgeben des Wechselgesuchs zuzustimmen. Hier wurde ein Minderheitsantrag eingereicht. Andere Massnahmen des Bundesrates, namentlich die Einführung einer Mindestanzahl von 150 zu leistenden Diensttagen im [PAGE 653] Zivildienst, die Verwendung des Faktors 1,5 für die Berechnung der zu leistenden Zivildiensttage von wechselwilligen Offizieren und Unteroffizieren, das Verbot des Einsatzes von Medizinern auf Pflichtenhefte für Mediziner und das Verbot der Zulassung zum Zivildienst nach Absolvierung aller Militärdiensttage, wurden in der Kommission mit grosser Mehrheit angenommen, sind allerdings Gegenstand eines Minderheitsantrages.

An ihrer Sitzung vom 23. Mai wollte die Kommission ihre Beratung abschliessen und die Gesamtabstimmung vornehmen, sistierte allerdings die Beratungen, um die Kantone bezüglich eines kurzfristig eingereichten Briefes der Regierungskonferenz Militär, Zivilschutz und Feuerwehr, die die Zusammenlegung von Zivildienst und Zivilschutz einbringen wollte, anzuhören. Die Kommission reagierte damit auf ein Anliegen dieser Regierungskonferenz. Sie hörte deshalb im August nochmals eine Vertretung der Regierungskonferenz Militär, Zivilschutz und Feuerwehr an, welche zwar weiterhin befürwortete, die Fusion der beiden Organisationen zu prüfen, sich aber klar dafür aussprach, angesichts der Dringlichkeit mit der Revision des Zivildienstgesetzes nicht länger zuzuwarten, sondern das Gesetz möglichst rasch zu verabschieden.

Vor diesem Hintergrund erachtete die Kommission die Vorlage als behandlungsreif. Aus Sicht der Kommission obliegt es nun den zuständigen Departementen WBF und VBS sowie den Kantonen, die Zusammenführung von Zivildienst und Zivilschutz genauer zu prüfen und der Politik zu gegebener Zeit eine konsolidierte Variante zu unterbreiten.

Nachdem sich Ihre Kommission bereits an der Sitzung im April mit 9 zu 2 Stimmen für Eintreten aussprach, beschloss sie in der Gesamtabstimmung mit 10 zu 2 Stimmen, der Revision des Zivildienstgesetzes zuzustimmen. Namens der Mehrheit der Kommission empfehle ich Ihnen Eintreten und Zustimmung zur Vorlage, verweise aber jetzt schon auf das Papier, welches Sie gestern ausgeteilt erhalten haben. Ich empfehle Ihnen, dass Sie die Tabelle, in der die acht Massnahmen aufgelistet sind, für den Fall, dass Eintreten beschlossen wird, nachher auf Ihrem Pult bereithaben. Dann können Sie jeweils nachvollziehen, um welche Massnahme es geht. Aufgrund der Fahne ist es nämlich relativ schwierig, sich zurechtzufinden, weil verschiedene Artikel mehrere Massnahmen betreffen. In diesem Sinn schliesse ich das Eintretensvotum ab.