Ettlin Erich · Ständerat · 2019-09-17

Wortprotokoll

Ich werde ein bisschen länger brauchen, um diese Geschichte zu erläutern. Es geht hier, es wurde erwähnt, um die parlamentarische Initiative Eder "Für den Persönlichkeitsschutz auch in der Aufsicht über die Krankenversicherung", eingereicht am 15. März 2016. Er verlangte, dass das Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung (KVAG) dahingehend anzupassen ist, dass der persönliche Datenschutz gewährleistet wird. Er hat auch folgende Gesetzesanpassungen vorgeschlagen:

Artikel 35 Absatz 2bis soll festlegen, dass die Angaben über die Daten immer in gruppierter Form zu liefern sind, sodass keine Rückschlüsse auf individuelle Daten der versicherten Personen möglich sind.

In Absatz 2ter des gleichen Artikels heisst es: "Für die Durchführung des Risikoausgleichs stellen die Versicherer die erforderlichen individuellen Daten der gemeinsamen Einrichtung zur Verfügung."

In seiner Begründung hat der Initiant darauf hingewiesen, dass das Bundesamt für Gesundheit im Rahmen der sogenannten Efind-Datenerhebung eine umfassende Sammlung von individuellen Gesundheitsdaten aller versicherten Personen in der Schweiz aufbaut. Artikel 35 KVAG halte jedoch explizit fest, dass die Versicherer verpflichtet seien, Angaben über Daten zu machen, nicht jedoch, dass die Daten an sich zu liefern seien. Die Erhebung von Individualdaten durch die Aufsichtsbehörde widerspreche damit den Grundsätzen der Rechtmässigkeit und Verhältnismässigkeit. Eine Präzisierung der gesetzlichen Grundlage erweise sich zur Klärung der Situation als sinnvoll.

Am 4. Juli 2016 gab Ihre SGK mit 8 zu 1 Stimmen bei 3 Enthaltungen der Initiative Folge. Die Kommission des Nationalrates stimmte diesem Beschluss am 13. Oktober 2016 mit 17 zu 1 Stimmen bei 6 Enthaltungen zu. Am 13. Februar 2017 hörte daraufhin Ihre Kommission Vertretungen der Krankenversicherer, der Ärzteschaft und der Patientinnen und Patienten sowie den Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten an. Die Kommission beantragte dem Büro des Ständerates, eine Subkommission einzusetzen, was am 27. Februar 2017 genehmigt wurde. Gestützt auf Artikel 112 Absatz 1 des Parlamentsgesetzes zog die Kommission Fachleute des BAG für Rechts- und Sachauskünfte bei. Die Subkommission Datenlieferung nahm ihre Tätigkeit am 1. Mai 2017 auf, erörterte an insgesamt neun Sitzungen die Initiative und die damit zusammenhängenden Fragen und arbeitete einen Vorentwurf sowie einen erläuternden Bericht aus, der dann von Ihrer Kommission am 6. November 2018 mit 8 zu 0 Stimmen bei 4 Enthaltungen gutgeheissen wurde.

Darauf hat Ihre Kommission den Vorentwurf mit dem erläuternden Bericht den Kantonen, politischen Parteien, gesamtschweizerischen Dachverbänden, Gemeinden, Städten und Berggebieten sowie der Wirtschaft usw. zur Vernehmlassung unterbreitet. Es waren 141 Adressaten, die bis zum 1.[NB]März 2019 Stellung nehmen konnten. Insgesamt gingen 55 Stellungnahmen ein. Ich nehme die wichtigsten Stellungnahmen vorweg.

Alle Kantone und die Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) begrüssten die Vorlage. 19 Kantone und die GDK bezeichneten es als wichtig, dass das BAG über die notwendigen Daten verfüge - in aggregierter Form und, wo dies nicht genüge, pro Person, also individualisiert -, um die im Vorentwurf vorgesehenen Aufgaben wahrzunehmen, einschliesslich der Überprüfung der Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistungen im Bereich der Arzneimittel und im Bereich der Mittel und Gegenstände. Wir sehen also aufgrund der Vernehmlassung, dass alle Kantone die Notwendigkeit dieser Vorlage sehen. Diese wurde eigentlich nie bestritten. Es geht hier nur noch um Details, die wir dann noch besprechen.

Von den politischen Parteien wurden unterschiedliche Positionen vertreten. Aber auch da wird die Stossrichtung der Vorlage grundsätzlich begrüsst. Die Dachverbände der Krankenversicherer, Santésuisse und Curafutura, bezeichneten die geplanten Bestimmungen über die Weitergabe von Daten pro versicherte Person als zu weitgehend. Es seien immer noch zu viele Individualdaten, die erhoben würden.

Um welche Daten geht es? Seit 2014 erhebt das BAG bei den Versicherern mit dem Erhebungsformular Individualdaten, dem ominösen Efind, anonymisierte Daten über alle Versicherten in der OKP. Mit Efind[NB]1 werden demografische Daten erhoben, mit Efind[NB]2 Daten über Prämien und Behandlungskosten. Das BAG nutzt diese Daten einerseits für seine Aufgaben nach dem KVAG, andererseits zur Überwachung der generellen Kostenentwicklung in der OKP gemäss KVG. Zusätzlich plante das BAG schon damals die Datenerhebungen Efind[NB]3 zu den Kosten nach Leistungserbringern, Efind[NB]5 zu den Medikamenten und Efind[NB]6 zu den Mitteln und Gegenständen. Diese sollten dem BAG ermöglichen, die Kostenentwicklung nach Leistungsart und nach Leistungserbringer zu überwachen, die Wirkungsweise des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung, also das KVG, vertieft zu analysieren sowie die Qualität und Wirtschaftlichkeit von Leistungen detaillierter zu überprüfen. Dafür sollen diese Daten verwendet werden.

Was war bis anhin die gesetzliche Grundlage des BAG? Ihre Kommission hat zur Kenntnis genommen, dass das BAG sich für Efind und Bagsan auf folgende rechtliche Grundlagen abstützt: auf Artikel 35 KVAG, also das Aufsichtsgesetz; auf Artikel 28 der Verordnung über die Krankenversicherung, also der KVV, nicht des KVG; und auf Artikel 84 KVG.

Artikel 28 KVV bietet dem Bundesrat bereits seit dem Jahr 2000 eine explizite Grundlage für die Erhebung von Individualdaten. Seit damals ist in Absatz 1 im Wesentlichen unverändert geregelt, zu welchen Zwecken das BAG von den Versicherten die Daten erheben darf. Die gesetzliche Grundlage für Artikel 28 KVV war allerdings im Jahr 2000 noch sehr schmal. Effektiv stützt er sich einzig auf die Bestimmung, wonach die Versicherer dem Bundesamt ihre Jahresberichte und Jahresrechnungen einreichen müssen. Im Zusammenhang mit dem neuen KVAG wurde die gesetzliche Grundlage für die Datenlieferpflicht der Versicherer zum wiederholten Male modifiziert. Mit der Botschaft vom 15. Februar 2012 schlug der Bundesrat Artikel 35 Absatz 2 KVAG vor, mit dem Hinweis, diese Bestimmung orientiere sich weitgehend an Artikel 21 Absatz 4 KVG, der mit Inkrafttreten des KVAG aufgehoben werden sollte. Die hier vorgenommene Verknüpfung des KVAG mit dem KVG war dem Parlament offenbar nicht bewusst; das blieb unbestritten. Wir haben hier eine gesetzestechnisch problematische Übung erhalten; dies umso mehr, als wir bei der Beratung des KVAG primär die Aufgaben vor Augen hatten, die das BAG in seiner Funktion als Aufsichtsbehörde über die Versicherer wahrnimmt.

In der Kommission stellte sich deshalb die Frage, ob diese gesetzliche Grundlage genügt. Die Kommission nahm zur Kenntnis, dass Gutachter, die vom Versichererverband Santésuisse beauftragt worden waren, die rechtliche Grundlage für die Datenerhebung Efind 1-6 grundsätzlich als [PAGE 734] ausreichend erachteten, dies jedenfalls dann, wenn die erhobenen Daten als Sachdaten zu qualifizieren seien. Gleichzeitig bezweifelten sie jedoch die Verhältnismässigkeit dieser Datenerhebung.

Deshalb klärte Ihre Kommission die Frage der Verhältnismässigkeit. Die Kommission beschäftigte sich eingehend mit der Frage der Verhältnismässigkeit. Professor Thomas Gächter hat in einem Gutachten, das er im Auftrag von Santésuisse verfasst hat, die Auffassung vertreten, die Erhebung von Daten im Umfang von Efind 1-6 sei nicht verhältnismässig - wie oben erwähnt. Gemäss Gutachten ist diese Datenerhebung zwar geeignet und auch zumutbar; ob sie erforderlich ist, muss allerdings deutlich bezweifelt werden. Das BAG hat dieser Einschätzung widersprochen. Im Rahmen der Verhältnismässigkeit wäre eben die Zumutbarkeit ein klares Kriterium, bei welchem wir zwei unterschiedliche Meinungsäusserungen hatten.

Dann war noch die Frage des Datenschutzes zu klären. Die Kommission nahm zur Kenntnis, dass das Projekt Bagsan Anlass zu einem intensiven Austausch zwischen dem Edöb und dem BAG gab. Nach verschiedenen Gesprächen und Verbesserungen im Datenaustausch attestierte der Edöb dem BAG, dass die Datensätze Efind 1 und 2, die bereits erhoben werden, als anonymisierte Daten angesehen werden können. Anonymisierte Daten seien keine Personendaten gemäss Artikel 3 Buchstabe a des Bundesgesetzes über den Datenschutz, weil ein Personenbezug nicht oder nur noch mit unverhältnismässig hohem Aufwand hergestellt werden könne. Es handelt sich somit um Sachdaten.

Allerdings kann angesichts des Detaillierungsgrades, der Einzigartigkeit, der Akkumulierung und der Verknüpfung der Efind-Daten eine Reidentifizierung von bestimmten Personen nicht ausgeschlossen werden. Eine Erkenntnis in der Kommission war gewesen, dass eine Reidentifikation von Einzelpersonen nicht ausgeschlossen werden kann; das bleibt ein Problem. Die von der Kommission beigezogenen Fachpersonen des BAG versicherten, das BAG stehe in engem Kontakt mit dem Edöb und setze die Vorgaben der Datenschutzgesetzgebung um, um das Risiko einer Reidentifikation möglichst klein zu halten.

Was sind die Ziele der Vorlage? Mit dem vorliegenden Entwurf will die Kommission die gesetzlichen Grundlagen für die Datenerhebungen des BAG bei den Versicherern präzisieren. Mit genauer gefassten Bestimmungen will sie die Rechtssicherheit verbessern. Zudem will sie dafür sorgen, dass der Grundsatz der Verhältnismässigkeit wie auch das Prinzip der Zumutbarkeit einer Datenlieferung eingehalten werden. Die Kommission hat sich an folgenden Grundsätzen orientiert:

1.[NB]Die Erhebung von Daten, die das BAG zur Ausübung seiner Aufsicht über die Versicherer benötigt, soll im KVAG geregelt und vom Bundesrat in der KVAV, in der entsprechenden Verordnung, ausgeführt werden. Die Erhebung von Daten, die das BAG zur Erfüllung seiner Aufgaben nach KVG benötigt, soll im KVG geregelt und vom Bundesrat in der KVV ausgeführt werden. Es geht also um eine Klärung, wie sie heute noch nicht besteht.

2.[NB]Die Daten sollen - das ist das Ziel der parlamentarischen Initiative - wenn immer möglich aggregiert erhoben und bearbeitet werden. Hierzu noch eine Erläuterung: Der Initiant, Kollege Eder, hat von "gruppierter Form" gesprochen. Wir haben dann die Formulierung "aggregiert" verwendet, was das Gleiche ist und das Gleiche meint.

3.[NB]Wenn aggregierte Daten zur Erfüllung einer Aufgabe ungeeignet sind und die benötigten Daten nicht schon anderweitig zur Verfügung stehen, soll das BAG anonymisierte Individualdaten erheben können. Die Regel ist also, dass die Daten aggregiert erhoben und bearbeitet werden. In Ausnahmefällen können Individualdaten verwendet werden, was aber spezifisch vom Gesetzgeber erlaubt sein muss. Die betreffenden Aufgaben sind auf Gesetzesstufe möglichst klar zu bezeichnen. Subsidiär kann der Bundesrat ermächtigt werden, diese Aufgaben und die zu erhebenden Daten auf Verordnungsstufe festzulegen.

Die Kommission schlägt einen Mantelerlass zur Revision des KVG und des KVAG unter dem Titel "Bundesgesetz über die Datenweitergabe der Versicherer in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung" vor. Mit dem vorliegenden Mantelerlass sollen die gesetzlichen Grundlagen für die Datenweitergabe der Versicherer im KVG und im KVAG präzisiert werden. Genauer gefasste Bestimmungen sollen die Rechtssicherheit verbessern und sicherstellen, dass bei der Datenerhebung die Verhältnismässigkeit gewahrt wird.

Es geht nur um Daten, über welche die Versicherer bereits verfügen. Im KVG wird die Datenweitergabe in einem neuen Artikel 21 geregelt. Die Daten sollen, wie gesagt, wenn möglich immer aggregiert weitergegeben werden. Sofern aggregierte Daten zur Erfüllung in gewissen Fällen nicht genügen und die Daten pro versicherte Person anderweitig nicht zu beschaffen sind, kann der Bundesrat vorsehen, dass die Versicherer dem BAG die Daten pro versicherte Person weitergeben müssen.

Wann Individualdaten verlangt werden können, ist jetzt klar geregelt: erstens zur Überwachung der Kostenentwicklung nach Leistungsart und nach Leistungserbringer sowie zur Erarbeitung von Entscheidungsgrundlagen für Massnahmen zur Eindämmung der Kostenentwicklung, das ist Artikel 21 Absatz 2 Buchstabe a KVG; zweitens zur Analyse der Wirkung des Gesetzes und des Gesetzesvollzugs und zur Erarbeitung von Entscheidgrundlagen im Hinblick auf Gesetzes- und Gesetzesvollzugsänderungen, das ist Artikel 21 Absatz 2 Buchstabe b KVG; drittens zur Evaluation des Risikoausgleichs, das ist Artikel 21 Absatz 2 Buchstabe c KVG; viertens zur Erfüllung der Aufsichtsaufgaben nach dem KVAG, hier sprechen wir von Artikel 35 Absatz 2 KVAG.

Gemäss dem Vorentwurf der Kommission könnte das BAG die Datenerhebung mittels Efind[NB]1 und Efind[NB]2 weiterführen - diese Daten erhält es schon heute - und neu mit Efind[NB]3 Daten über die Kosten nach Leistungsart und Leistungserbringer erheben. Hingegen gäbe es gemäss Kommissionsmehrheit keine gesetzliche Grundlage für die geplanten Erhebungen mit Efind[NB]5 und Efind[NB]6. Eine solche gesetzliche Grundlage beantragt eine Kommissionsminderheit. Die Kommissionsminderheit wird dann ihren Antrag begründen.

Es ist hier noch darauf hinzuweisen, dass Ihre Kommission am 6. November 2018 das Postulat 18.4102, "Kohärente Datenstrategie für das Gesundheitswesen", eingereicht hat. Dieses wurde von Ihrem Rat am 21. März 2019 angenommen. Mit diesem unbestrittenen Postulat sollen Fragen zur Erhebung, Notwendigkeit, Verwendung, zum Schutz und zur Gesetzesgrundlage der Datenerhebung geklärt werden, insbesondere auch, um Doppelerfassungen und Ineffizienz zu eliminieren. In der Arbeit der Subkommissionen und der Kommission haben wir nämlich festgestellt, dass von mehreren Seiten unterschiedliche Daten erhoben werden. Hier will man zuerst mit dieser Datenstrategie Klarheit schaffen.

Der Bundesrat nahm am 21. August 2019 zum Bericht Ihrer Kommission Stellung. Er weist auf die Notwendigkeit der Daten unter anderem für die Kostendämpfungsmassnahmen hin. Er begrüsst die Anpassung der Gesetzessystematik und ersucht darum, hier zu folgen. Aber bei der Minderheit bei Artikel 21 Absatz 2 Buchstabe d ersucht er um Unterstützung der Minderheit.

Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten, und werde beim Minderheitsantrag noch Stellung zu den unterschiedlichen Positionen nehmen.