Eder Joachim · Ständerat · 2019-09-17

Wortprotokoll

Unsere Kommission begann am 19. Februar 2019 ihre Arbeiten und trat einstimmig auf den zweiten Entwurf für ein Bundesgesetz über Tabakprodukte und elektronische Zigaretten ein. Diesen legte der Bundesrat Ende 2018 vor, nachdem das Parlament in der Wintersession 2016 den ersten Entwurf zurückgewiesen hatte.

Vor dem Eintretensbeschluss hörte die Kommission Vertretungen der Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren, der Interessenverbände Swiss Cigarette und Swiss Vape Trade Association sowie der Gesundheits-, Sucht- und Jugendorganisationen an. Letzterer[NB]gehörten[NB]auch Wissenschaftler und Ärzte an.

Unsere Kommissionsarbeit umfasste insgesamt vier Sitzungen, war intensiv, geprägt von guten Diskussionen und dem Ziel, die Vorlage noch in die Herbstsession zu bringen und vom jetzigen Parlament beurteilen zu lassen. In der Kommission, der ich für die gute und konstruktive Arbeit danke, konnten wir uns in den allermeisten Fällen einigen. Dies zeigt auch der Umstand, dass von insgesamt 27 Anträgen jetzt noch über fünf Mehrheiten und Minderheiten zu entscheiden ist. Dazu kommen nun allerdings noch ein Rückweisungsantrag und sieben Einzelanträge, die praktisch alle im Verlauf des gestrigen Tages eingegangen sind.

Die Kommission wollte ihre Arbeit zu diesem von vielen mit grossem Interesse verfolgten Geschäft auch transparent zum Ausdruck bringen. Aus diesem Grund veröffentlichten wir vier Berichte, und zwar die folgenden:

1.[NB]"Minimale Anforderungen zur Ratifikation der WHO-Tabakkonvention FCTC" - die Bezeichnung Framework Convention on Tobacco Control (FCTC) werde ich heute noch mehrmals gebrauchen -;

2.[NB]"Wie sind alternative Tabakprodukte (elektronische Zigaretten, erhitzte Tabakprodukte, Snus) in der Europäischen Union und verschiedenen Ländern wie Deutschland, England, Frankreich, Italien, den USA und den Vereinigten Staaten geregelt?";

3.[NB]"Alternativprodukte: Chancen und Risiken für die öffentliche Gesundheit";

4.[NB]"Gesamtwirtschaftliche Bedeutung des Tabaksektors in der Schweiz".

Zudem publizierten wir eine einfache Übersichtstabelle - ich zeige sie Ihnen hier: in Rot und Grün, das ist alles ganz klar - über die von der Kommission beschlossenen Änderungen im Bereich Werbung und Abgabe. Bei dieser Gelegenheit danke ich auch Bundesrat Berset und seinem Team von der Verwaltung für die gute Unterstützung.

Oberste Zielsetzung der Kommissionsarbeit, und das ist nun das Entscheidende, waren zwei Punkte: ein griffiger Kinder- und Jugendschutz sowie die Erfüllung der Mindestanforderungen der WHO-Rahmenkonvention zur Eindämmung des Tabakgebrauchs, offiziell als WHO Framework Convention on Tobacco Control bezeichnet. Ich denke, dass wir beide Ziele erreicht haben und Ihnen heute ein Gesetz vorlegen können, dem eine wirksame Strategie zur Tabakbekämpfung zugrunde liegt.

Ausschlaggebend für die Beschlüsse der Kommissionsmehrheit waren jene Fakten, die Ihnen allen bekannt sind. 57 Prozent der Rauchenden fangen als Minderjährige mit dem Tabakkonsum an. Klar ist deshalb Folgendes: Wenn Jugendliche nicht mit dem Rauchen beginnen, rauchen sie mit grosser Wahrscheinlichkeit ihr Leben lang nie. Daher muss das neue Gesetz die Hürden höher setzen, damit Kinder und Jugendliche nicht zum Rauchen animiert werden. Die von uns geforderten, verstärkten Präventionsmassnahmen zielen also genau in die richtige Richtung. Unbestritten ist auch, dass der Tabakkonsum eines der gravierendsten Probleme für die öffentliche Gesundheit ist und die häufigste vermeidbare Todesursache in der Schweiz darstellt. In unserem Land rauchen über zwei Millionen Menschen, was rund einem Viertel der Bevölkerung entspricht. Jedes Jahr sterben 9500 Personen - das sind 15 Prozent der Todesfälle in der Schweiz - vorzeitig an den Folgen des Tabakkonsums, das heisst an einer Herz-Kreislauf-Erkrankung, an Krebs oder an einer Atemwegserkrankung.

Wer also einen wirksamen Beitrag zur Senkung der Gesundheitskosten leisten will, kann dies mit der Zustimmung zu den Mehrheitsanträgen der Kommission tun. Vermehrt müssen nämlich Massnahmen ergriffen werden, welche die tabakbedingten Gesundheitsschäden reduzieren. Es kann damit nicht nur viel persönliches Leid vermieden werden, es können auch die Folgekosten zulasten der solidarischen Krankenversicherung gesenkt und die von der Bevölkerung zu tragende Krankenkassenprämienlast verringert werden. Wie Sie wissen, sind die steigenden Gesundheitskosten aktuell die grösste Sorge der Schweizer Bevölkerung. Vor drei Jahren warf uns der Minderheitssprecher bei dieser Vorlage vor, unsere damalige Rückweisung sei ein Lippenbekenntnis und wir würden mit gespaltener Zunge sprechen. Ich bin sehr gespannt, wie er sich heute zu den Entscheiden der Kommission äussert.

Damit komme ich zu den wichtigsten Ergebnissen Ihrer Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit. Sie beantragte in der Gesamtabstimmung mit 11 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen, den zweiten Entwurf anzunehmen.

Mit dem Gesetz soll der Mensch vor den schädlichen Auswirkungen des Konsums von Tabakprodukten und der [PAGE 739] Verwendung der elektronischen Zigaretten geschützt werden. Es werden einige Neuerungen und Änderungen gegenüber dem geltenden Recht eingeführt. Sie betreffen vor allem die Regelung der elektronischen Zigaretten, der Tabakprodukte zum Erhitzen und der Tabakprodukte zum oralen Gebrauch, "Snus". Zudem soll die Abgabe von Tabakprodukten an Minderjährige in der gesamten Schweiz verboten werden.

Die Kommission begrüsst eine für unser Land einheitliche Altersgrenze. Diese Massnahme entspricht dem Standard auf internationaler Ebene. Es soll auch eine gesetzliche Grundlage für Testkäufe geschaffen werden. Diese beiden Massnahmen garantieren die notwendige Umsetzungskontrolle.

Die Kommission sieht für den Entwurf zum Bundesgesetz über Tabakprodukte und elektronische Zigaretten Folgendes vor: An Minderjährige gerichtete Werbung soll untersagt sein, Artikel 18 Absatz 1. Ein generelles Verbot von Werbung sieht die Kommission in Zeitungen, Zeitschriften, anderen Publikationen sowie im Internet vor, Artikel 18 Absatz 1bis Buchstabe b; dieser Entscheid fiel mit 13 zu 0 Stimmen, einstimmig. Ebenfalls unzulässig soll Werbung mit preisvergleichenden Angaben oder mit Versprechen von Geschenken sein, Artikel 18 Absatz 1bis Buchstabe a; der Entscheid fiel ebenfalls mit 13 zu 0 Stimmen, einstimmig. Eine Minderheit will ein Verbot jeglicher Werbung, die Minderjährige erreichen kann. Diese Bestimmung würde das Hauptanliegen der Volksinitiative "Ja zum Schutz der Kinder und Jugendlichen vor Tabakwerbung" erfüllen. Die Kommission will weiter die Verkaufsförderung durch die unentgeltliche Abgabe von Tabakprodukten oder elektronischen Zigaretten beziehungsweise durch die Abgabe von Geschenken oder Preisen verbieten, Artikel 18a, einstimmig. Zeitlich, örtlich oder auf bestimmte Personen beschränkte Preisnachlässe sollen jedoch weiterhin möglich sein. Die SGK Ihres Rates will ferner eine Pflicht zur Bekanntgabe der Ausgaben für Werbung, Verkaufsförderung und Sponsoring einführen, Artikel 26a; der Entscheid fiel mit 8 zu 3 Stimmen. So weit die wichtigsten Beschlüsse und Anträge.

Zwei Punkte will ich beim Eintreten noch speziell ansprechen, erstens die schon erwähnte WHO-Rahmenkonvention, und zweitens äussere ich mich zum Vorwurf, die Kommissionsbeschlüsse seien verfassungswidrig.

1.[NB]Zur WHO-Rahmenkonvention: Die Schweiz hat diese Konvention zur Eindämmung des Tabakgebrauchs am 25. Juni 2004 unterzeichnet und ist nach wie vor bestrebt, sie im Rahmen der Umsetzung der nationalen Strategie zur Prävention nichtübertragbarer Krankheiten zu ratifizieren. 181 Länder haben dies bereits getan. In Europa fehlen nebst der Unterschrift der Schweiz noch jene von Andorra, Monaco und Liechtenstein. Auf Weltniveau fehlen die Unterschriften der Vereinigten Staaten, von Argentinien, Kuba, Haiti und Marokko. Gemäss der gängigen Praxis ratifiziert die Schweiz völkerrechtliche Verträge erst, wenn sie ihre nationale Gesetzgebung angepasst hat. Die Ratifikation setzt somit voraus, dass die schweizerische Gesetzgebung bestimmte in der FCTC festgelegte Mindestanforderungen im Bereich der Werbung, der Verkaufsförderung und des Sponsorings erfüllt. Mit den Beschlüssen unserer Kommission ist dies der Fall. Die Türen zur Ratifikation stehen damit offen, ich möchte sogar sagen: weit offen. Bedingung ist allerdings, dass Sie diesen Mehrheitsanträgen zustimmen.

2.[NB]Zum Vorwurf, die Kommissionsbeschlüsse seien verfassungswidrig: Das ist ein happiger Vorwurf, und deswegen muss ich auch aus Sicht der Kommission dazu Stellung nehmen.

Urs Saxer und Claudia Holck von der Kanzlei Steinbrüchel Hüssy Rechtsanwälte haben im Auftrag des Schweizerischen Gewerbeverbandes und der Allianz der Wirtschaft betreffend eine massvolle Präventionspolitik ein Rechtsgutachten mit dem Titel "Verfassungsrechtliche Vorgaben bei der innerstaatlichen Umsetzung von in der FCTC vorgesehenen Massnahmen" verfasst. Es datiert vom 7. August 2019. Das Gutachten kommt zum Schluss, dass die Einschränkungen der Tabakwerbung gemäss Minimalanforderungen der FCTC verfassungswidrig seien.

Selbstverständlich haben wir die Verfassungskonformität der einzelnen Massnahmen abgeklärt - sorgfältig abgeklärt. Das Bundesamt für Gesundheit kommt dabei unter Einbezug des Bundesamtes für Justiz zu folgendem Ergebnis: Die Bundesverfassung stellt kein Hindernis dar für die vollständige Erfüllung der Mindestanforderungen gemäss Artikel 13 Absatz 4 Buchstaben a bis f FCTC.

Allfällige verfassungsrechtliche Vorbehalte könnten sich bei einem vollständigen Werbeverbot für Tabakprodukte ergeben, ein solches wird aber von der Kommission nicht beantragt. Das Gutachten geht demzufolge fälschlicherweise davon aus, dass ein vollständiges Werbeverbot zur Diskussion steht. Dies trifft aber nicht zu. So ist nach den Minimalanforderungen der FCTC die Werbung an Verkaufsstellen, auf Plakaten, im Kino, durch Direktverkauf, z. B. in Bars oder anderen Lokalen, beim Sponsoring nationaler Anlässe und bei Massenmailings an Erwachsene immer noch möglich. Dieser Aspekt wird im Gutachten nicht erwähnt. Die Grundargumentation der Gutachter stützt sich deshalb auf eine falsche Prämisse ab.

Die Einschränkungen der Tabakwerbung gemäss Minimalanforderungen der FCTC sind aus verfassungsrechtlicher Sicht also nicht zu beanstanden. Die Wirtschafts- und Meinungsfreiheit der Tabakindustrie kann nämlich, wie alle anderen Grundrechte, eingeschränkt werden. Dies bedarf allerdings einer gesetzlichen Grundlage, muss durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig sein - ich verweise hier auf Artikel 36 der Bundesverfassung.

Die Einschränkung erfolgt in einem formellen Gesetz und im Interesse des Schutzes der Gesundheit der Allgemeinheit, insbesondere jener von Kindern und Jugendlichen. Dem Gesundheitsschutz der Bevölkerung kommt in der Bundesverfassung ein grosses Gewicht zu. Die Einschränkung der Werbung hat somit den Zweck, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren von Tabakprodukten zu schützen.

Mit Blick auf Artikel 36 Absatz 3 der Bundesverfassung müssen Einschränkungen von Grundrechten verhältnismässig sein. Das ist vorliegend der Fall. Das Werbeverbot ist auch angemessen. Es ist eine Güterabwägung zwischen den betroffenen Grundrechten und den verfolgten öffentlichen Interessen vorzunehmen. Dabei - das ist das ganz Zentrale - hat der Schutz der Gesundheit der Bevölkerung, insbesondere jener von Kindern und Jugendlichen, Vorrang vor den kommerziellen Interessen, ein Produkt zu bewerben. Zu berücksichtigen ist, dass es sich um ein besonders gesundheitsschädliches Produkt handelt.

Das Gutachten gewichtet das öffentliche Interesse des Gesundheitsschutzes zu wenig und argumentiert zu einseitig wirtschaftspolitisch, indem es die Implikationen für die Tabakindustrie in den Vordergrund rückt. So heisst es beispielsweise: "Die Einschränkungen sind nicht zumutbar für die Industrie." Aus den soeben ausgeführten Gründen ist auch der Vorwurf des "doppelten Verfassungsbruchs", den Economiesuisse auf Seite 7 des Zirkulars vom 5. September 2019 gegenüber der Kommission erhoben hat, gegenstandslos und in aller Form zurückzuweisen.

Ich komme zum Schluss meiner Ausführungen und damit auch zum Rückweisungsantrag Lombardi. Ich bitte Sie, diesen Antrag abzulehnen. Zwar konnte ich innert der kurzen Frist nicht mit allen Kommissionsmitgliedern Kontakt aufnehmen. Aber jene, die ich angesprochen habe, beurteilen es gleich. Ich sehe nicht ein, warum wir dieses Geschäft bereits zum zweiten Mal zurückweisen sollten, diesmal allerdings an die Kommission, die in den vergangenen Monaten sehr intensiv und umfassend daran gearbeitet hat. Ich gebe Kollege Lombardi gerne alle Protokolle und sämtliche Berichte; auf vier A4-Seiten sind Berichte und Vernehmlassungen aufgelistet. Wenn er sie wünscht, gebe ich sie ihm gerne.

Eine Rückweisung bringt keinen Mehrwert. Die Bevölkerung erwartet von uns zu Recht, dass wir jetzt entscheiden, hier und heute vorwärtszumachen. Schauen Sie die Aufträge a bis c des Rückweisungsantrages an: Punkt a kann, wenn nicht heute, dann spätestens im Zweitrat geklärt werden. Zu Punkt b hat Kollege Lombardi bereits selber einen Einzelantrag eingereicht, über den wir heute entscheiden können. Zu Punkt c: Die Kommission richtete ihre Arbeit nicht nach der erwähnten Volksinitiative aus. Diese könnte ja übrigens auch [PAGE 740] zurückgezogen werden, wenn die Initiantinnen und Initianten mit den Beschlüssen beim Tabakproduktegesetz zufrieden sind.

Ich bitte Sie nochmals, den Rückweisungsantrag Lombardi abzulehnen, auf die Vorlage einzutreten und mit der Detailberatung zu beginnen.