Comte Raphaël · Ständerat · 2019-09-25

Wortprotokoll

J'ai une mission difficile, je dois vous convaincre de ne pas donner un nouveau droit aux parlementaires et je dois aussi vous expliquer pourquoi la commission a changé d'avis.

Tout d'abord, la chronologie de cette initiative parlementaire. En 2016, la Commission des institutions politiques de notre conseil a décidé de donner suite à cette initiative parlementaire, par 8 voix contre 3 et 1 abstention, ce qui a permis à la commission du Conseil national et au Conseil national d'élaborer un projet. Aujourd'hui, nous en sommes donc à la phase de l'examen du projet d'acte et nous nous exprimons sur le projet tel qu'il a été adopté par le Conseil national. Ce n'est pas une pure discussion de principe, un projet est sur la table.

Il y a quelques semaines, la commission de notre conseil s'est à nouveau penchée sur cet objet et elle a décidé de ne pas entrer en matière sur le projet, par 5 voix contre 2 et 1 abstention. Pourquoi ce revirement? La commission a analysé le projet de la Commission des institutions politiques du Conseil national et du Conseil national et n'a pas été convaincue par le projet présenté.

Tout d'abord, je tiens à préciser qu'il y a dans la commission certains membres qui sont opposés par principe à un droit de veto du Parlement pour des raisons de séparation des pouvoirs; ces personnes n'avaient pas donné suite à cette initiative parlementaire en 2016, elles sont toujours opposées à cette initiative donc elles n'ont pas changé d'avis. Par contre, il y a un certain nombre de personnes dans la commission qui étaient ouvertes à l'idée que l'on puisse légiférer en la matière, renforcer le pouvoir du Parlement en matière d'ordonnances, mais c'est finalement le projet du Conseil national qui les a convaincus de refuser d'entrer en matière.

Le projet du Conseil national pose un certain nombre de problèmes. Tout d'abord, quelles ordonnances faut-il soumettre au veto? Est-ce qu'il faut soumettre toutes les ordonnances ou seulement certaines? Le Conseil fédéral adopte un très grand nombre d'ordonnances chaque année. Il y a des ordonnances qui sont purement techniques. Il y a des ordonnances qui doivent être adoptées très rapidement et donc un veto pourrait poser un certain nombre de problèmes de fonctionnement pour l'Etat et pour le gouvernement. Et vous pouvez vous en rendre compte parce que le dépliant que vous avez fait 50 pages, sur ces 50 pages vous en avez 5 qui concernent en tant que tel le droit de veto et vous avez environ 45 pages qui sont les exceptions, c'est-à-dire la liste des cas pour lesquels on ne veut pas avoir un droit de veto. Cela montre, tout de même, que le droit de veto n'est pas forcément un instrument qui est toujours extrêmement adapté, qu'il faut être extrêmement prudent et bien réfléchir avant d'introduire un tel instrument.

Le deuxième problème avec le projet du Conseil national, c'est la question de la publication. Le Conseil national propose d'imposer une publication de toutes les ordonnances dans la Feuille fédérale. C'est un immense travail, qui impliquerait un à deux postes supplémentaires en tout cas; on parle même de sept postes et demi si on publiait aussi les rapports explicatifs. C'est d'ailleurs assez intéressant de voir que le Conseil national a décidé que les rapports explicatifs n'auraient pas besoin d'être traduits, ce qui est quand même une entorse au principe de l'égalité des langues officielles. Il est clair que cela ferait une grande différence si on devait publier et traduire tous les rapports explicatifs; cela entraînerait un nombre important de postes de travail supplémentaires.

Aux yeux de la commission, il est disproportionné de vouloir créer un monstre administratif, tout cela pour quelques ordonnances par année qui pourraient poser problème. Il nous semble qu'il faut plutôt un instrument qui soit véritablement ciblé plutôt qu'un instrument qui touche toutes les ordonnances du Conseil fédéral.

Troisième point: les seuils qui sont fixés pour déclencher une procédure de veto sont relativement bas. Le Conseil national propose qu'un tiers des membres d'un conseil puisse lancer une procédure de veto. Vu la politisation des débats au Parlement, on peut imaginer que la tentation serait grande de déclencher des procédures de veto. C'est d'ailleurs une différence avec les cantons, et je fais ici une parenthèse sur les cantons.

Plusieurs cantons connaissent des instruments pour intervenir dans les ordonnances du gouvernement: c'est le cas de Soleure et de Fribourg, qui ont un droit de veto de ce type; [PAGE 943] c'est le cas de Neuchâtel, qui a un droit de recommandation. A Fribourg, d'après nos informations, l'instrument n'est que très peu utilisé, voire quasiment jamais. A Soleure, par contre, ce sont 7 pour cent des ordonnances qui font l'objet d'un veto, donc ce n'est pas non plus totalement anodin. 7 pour cent, cela fait un certain nombre, et on peut imaginer que, au niveau fédéral, vu la politisation des discussions, on atteindrait sans doute un tel chiffre, donc cela toucherait un nombre relativement important d'ordonnances.

Si le droit de veto était trop souvent utilisé, on pourrait aboutir à une situation de blocage pour le gouvernement. L'adoption d'une ordonnance est un processus long et complexe, et si l'on ajoute pour chaque ordonnance le risque qu'un veto soit opposé, alors on compliquerait sensiblement le travail du Conseil fédéral, Monsieur Thurnherr, chancelier de la Confédération pourra sans doute nous en parler. Ce serait aussi le cas si le veto était refusé, parce que la procédure de veto qui est proposée à un effet de ralentissement sur l'ensemble des ordonnances. Donc, lorsqu'il y aurait des situations où il faudrait agir de manière urgente, cela poserait un problème.

Un autre point est la question des cantons qui nous intéressent toujours beaucoup dans cette chambre. Nous avons entendu le président de la Conférence des gouvernements cantonaux. Monsieur Benedikt Würth, que vous connaissez sans doute, est venu devant notre commission pour nous expliquer la position des cantons. Et les cantons sont inquiets à l'égard de cet instrument. Il faut mentionner que les cantons sont des autorités d'exécution du droit fédéral, donc qu'ils seraient aussi touchés en cas d'utilisation d'un tel instrument, et il y a des craintes assez importantes que ce droit de veto puisse poser également des problèmes au niveau des cantons.

Pour tous ces motifs, la commission est arrivée à la conclusion qu'il valait mieux arrêter ici le processus législatif sur la création d'un droit de veto concernant les ordonnances, mais elle a décidé de poursuivre ses réflexions. En effet, plusieurs membres de la commission souhaitent que nous trouvions une solution pour renforcer l'influence du Parlement sur les ordonnances, mais sans créer un droit de veto absolu tel qu'il est envisagé par le Conseil national. C'est la raison pour laquelle, lors du prochain trimestre, la Commission des institutions politiques de notre conseil examinera la possibilité de déposer une intervention parlementaire. Plusieurs pistes ont été évoquées. On pourrait renforcer le droit de consultation des commissions du Parlement; on pourrait aussi renforcer le droit de motion, et faire en sorte que le Parlement puisse, plus facilement, par voie de motion, demander la modification d'une ordonnance. Ce serait une sorte de "super-motion", donc une amélioration de l'instrument qu'est le droit de motion. Tous ces instruments auraient l'avantage d'être efficaces, rapides, sans créer tous les inconvénients du droit de veto que je viens d'évoquer.

C'est la raison pour laquelle la commission vous propose de clore les travaux sur l'initiative parlementaire Aeschi Thomas, de ne pas entrer en matière sur le projet et de laisser la commission travailler sur d'autres pistes qui seraient plus respectueuses de la séparation des pouvoirs.