Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2019-12-12

Wortprotokoll

Mit Beschluss vom 15.[NB]März 2019 beantragt der Bundesrat den eidgenössischen Räten, die Volksinitiative "Ja zum Verhüllungsverbot" abzulehnen und das Bundesgesetz über die Gesichtsverhüllung als indirekten Gegenvorschlag gutzuheissen. Der Bundesrat lehnt die Volksinitiative ab, weil sie die von ihr gesetzten Ziele verfehlt und keine Probleme löst. Heute diskutieren wir aber in diesem Rat nur den indirekten Gegenvorschlag.

Ich nehme es vorweg, der Gegenvorschlag ist sicher nicht ein spektakuläres Gegenprojekt zur Volksinitiative. Die vom Bundesrat vorgeschlagenen Bestimmungen sind nicht revolutionär, aber - Frau Nationalrätin Moser hat es gesagt - sie schliessen eine Gesetzeslücke. Der Bundesrat will mit dem Gegenvorschlag jene Probleme mit der Gesichtsverhüllung gezielt lösen, die im Kompetenzbereich des Bundes auftreten. Darüber hinaus beantragt Ihre vorberatende Kommission eine Anreicherung des Gegenvorschlages mit drei Gesetzesänderungen, die die Gleichstellung betreffen.

Der Gegenvorschlag füllt im Kompetenzbereich des Bundes gewisse gesetzgeberische Lücken - ich habe es erwähnt. Ein Problem entsteht namentlich dann, wenn eine Behörde gestützt auf Bundesrecht eine Person identifizieren muss und diese sich weigert, ihr Gesicht zu zeigen. Solche seltenen, aber trotzdem möglichen Fälle können wir mit dem indirekten Gegenvorschlag lösen.

Anders als die Initiative greift der Gegenvorschlag nicht in kantonale Kompetenzen ein. Ich möchte hier Herrn Addor widersprechen: Es ist überhaupt nicht so, dass der Bundesrat die kantonalen Kompetenzen nicht achtet, im Gegenteil, er verteidigt sie. Es geht beim Gegenvorschlag nur um den Vollzug von Bundesrecht. Kantone, die ein Verhüllungsverbot einführen möchten, können dies gestützt auf das kantonale Polizeirecht tun; einige haben es getan, andere haben darauf verzichtet, etwa die Landsgemeinde Glarus oder auch Kantonsparlamente.

Der Gegenvorschlag sieht vor, dass eine Person ihr Gesicht zeigen muss, wenn eine gestützt auf Bundesrecht handelnde Behörde sie identifizieren muss. Die Identifizierungspflicht kann sich aus einer ausdrücklichen Norm ableiten. Sie kann aber auch mit der Erfüllung einer Aufgabe zusammenhängen, die eine Identifizierung der Person notwendig macht. Dies ist zum Beispiel der Fall, wenn die Behörde eine Leistung erbringen muss oder wenn sie überprüfen muss, ob eine Leistung zu Recht in Anspruch genommen wird, also wenn man sich gegenüber einem Behördenmitglied ausweisen muss. Wenn also eine Person zum Beispiel ein Generalabonnement oder ein Halbtaxabonnement vorweist, so muss die Vertretung der Behörde ihr Gesicht sehen, um die ihr obliegenden Kontrollpflichten erfüllen zu können. Die Pflicht zur Enthüllung des Gesichts gilt auch dann, wenn die Behörde die Person auf andere Weise identifizieren könnte, dies aber mit einem unverhältnismässigen Aufwand verbunden wäre. Man könnte ja beispielsweise Fingerabdrücke kontrollieren. So wäre es aber nicht praktikabel. Es könnte den kontrollierenden Personen im öffentlichen Verkehr nicht zugemutet werden, eine Person zu identifizieren, indem sie statt einer Gesichtserkennung Auskünfte bei Dritten einholen müssten.

Die Identifizierungspflicht muss sich auf Bundesrecht stützen. Identifizierungspflichten nach kantonalem Recht werden vom Gesetz nicht erfasst. Ihr Einbezug wäre nur mit einer Änderung der Bundesverfassung möglich, was der Bundesrat aus Respekt vor den kantonalen Zuständigkeiten klar ablehnt. Der Gegenvorschlag erklärt die Missachtung der Pflicht zur Enthüllung des Gesichts für strafbar. Mit einer Busse wird bestraft, wer sich trotz Aufforderung einer Vertreterin oder eines Vertreters der Behörde weigert, das Gesicht zu enthüllen. Die Vorlage des Bundesrates sieht vor, dass die Aufforderung wiederholt, das heisst mindestens zweimal, erfolgen muss. Das hat der Ständerat am 26. September angepasst. Diese Anpassung wird vom Bundesrat auch akzeptiert. Die Höchstbusse beträgt 10[NB]000 Franken, wobei natürlich die Verhältnismässigkeit zu beachten ist. Einschneidender als die Bussenandrohung ist in der Regel ohnehin die Leistungsverweigerung. In vielen Fällen, in denen eine Person eine behördliche Leistung wünscht, sich aber weigert, das Gesicht zu zeigen, wird dies zu einer Leistungsverweigerung führen.

Ich möchte hier anfügen, dass es natürlich bereits heute schon Regelungen gibt, die zu einer Leistungsverweigerung an gesichtsverschleierte Personen führen können. Ich erwähne das Einbürgerungsrecht: Stellen die zuständigen Behörden im Rahmen einer Einbürgerung beispielsweise fest, dass der gesuchstellende Ehemann die Integration seiner Ehefrau in die schweizerischen Lebensverhältnisse ablehnt, so gilt er als nicht integriert. Die Einbürgerung wird dann verweigert.

Der Ständerat beschloss zudem am 26. September 2019, die Leistungsverweigerung explizit in den Gesetzentwurf aufzunehmen. Auch hier schliesst sich der Bundesrat an.

Der Gegenvorschlag sieht weiter vor, dass Verfolgung und Beurteilung der Straftaten den kantonalen Behörden obliegen.

Ihre vorberatende Kommission beantragt zwar mehrheitlich, nicht auf den bundesrätlichen Gesetzentwurf einzutreten. Für den Fall, dass Ihr Rat eintreten sollte, stellt sie aber den Eventualantrag, den Entwurf mit drei Änderungen anderer Erlasse zu ergänzen; das Ziel ist hier die Stärkung der Gleichstellung.

Die erste Änderung betrifft das Ausländer- und Integrationsgesetz: Bei den Förderbeiträgen des Bundes zur Integration von Ausländerinnen und Ausländern sollen die Frauen besonders hervorgehoben werden. Zweitens sollen im Gleichstellungsgesetz auch Förderprogramme des Bundes zur Verbesserung der Gleichstellung in der Gesellschaft ermöglicht werden. Drittens soll bei den Zielen des Bundesgesetzes über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe auch die Verbesserung der Situation der Frauen eingefügt werden. Diese Anträge sind mit dem Gegenvorschlag des Bundesrates vereinbar. Der Bundesrat ist mit ihrer Stossrichtung einverstanden. Er behält sich aber vor, in einer allfälligen Differenzbereinigung noch redaktionelle Präzisierungen einzubringen.

Die Gesichtsverhüllung wirft wichtige Fragen im Zusammenhang mit der Gleichstellung der Geschlechter auf, Fragen, die die Initiative allerdings nicht beantwortet. Insofern macht es Sinn, die Gleichstellung in geeigneter Weise in den Gegenvorschlag aufzunehmen. Der Gegenvorschlag hat die Form eines Bundesgesetzes; deshalb untersteht er dem fakultativen Referendum. Da Volksinitiative und Gegenvorschlag teils unvereinbar sind, würde ein Gegenvorschlag nur dann in Kraft treten, wenn die Initiative abgelehnt wird.

Ich fasse zusammen: Der Gegenvorschlag mag wenig spektakulär sein. Er nimmt sich aber der anerkannten Probleme dort an, wo man sie gezielt auf Bundesebene - wir sprechen hier immer von Bundeskompetenzen - lösen kann. Anders als die Initiative wahrt der Gegenvorschlag die kantonalen Zuständigkeiten und respektiert die unterschiedlichen Situationen und spezifischen Bedürfnisse der Kantone, gerade auch beim Tourismus.

Die beantragten Ergänzungen zur Stärkung der Gleichstellung von Frau und Mann machen Sinn. Bei der Gesichtsverhüllung geht es auch um die Gleichstellungsthematik. Dies sind Fragen, die die Initiative nicht beantwortet. Die Tragweite der Ergänzungen im Gegenvorschlag ist zugleich auch begrenzt. Es werden bereits bestehende Instrumente auf thematischer Ebene ergänzt.

Der Bundesrat beantragt Ihnen, der Kommissionsminderheit zu folgen und auf den Gegenvorschlag einzutreten. Kommt es zur Detailberatung, so unterstützt der Bundesrat jeweils die Kommissionsmehrheit. Ich würde mich dann nicht mehr [PAGE 2233] melden, Frau Präsidentin, sondern mich jeweils überall der Mehrheit anschliessen.