Berset Alain · Bundesrat · 2019-12-12

Wortprotokoll

Je vous remercie pour ce débat, qui montre l'importance de cette mesure. La discussion menée me permet de vous rappeler quelle est l'origine de cette idée.

A l'origine, il y a eu des discussions entre les partenaires sociaux. Ensuite, il y a eu des discussions avec le Conseil fédéral pour trouver les meilleurs moyens de donner un maximum de chance aux travailleurs dit âgés d'avoir de bonnes perspectives sur le marché du travail. Les partenaires sociaux sont arrivés à la conclusion qu'il y avait sept domaines dans lesquels il fallait agir par le biais de mesures. Pour toutes une série de mesures, une modification légale n'est pas nécessaire; il suffit donc de les mettre en place ou de les financer. Vous trouvez ces mesures à la page 10 du message en français. L'une de ces sept mesures, une seule, nécessite une discussion sur une base légale. C'est pour cela qu'on ne parle que de celle-là. Mais il faut voir l'ensemble du contexte: les partenaires sociaux se sont prononcés et ont[NB]transmis[NB]leur[NB]position au Conseil fédéral; le Conseil fédéral a pris des décisions au mois de mai sur la mise en oeuvre de ces mesures; pour la mesure qui a besoin d'une base légale, il y a eu tout le chemin nécessaire pour aboutir au débat d'aujourd'hui, à savoir la consultation et le message[NB]transmis[NB]au[NB]Parlement. Je voulais replacer cela dans son contexte.

Si le Conseil fédéral a proposé de faire cet effort, ce n'est pas seulement parce que les partenaires sociaux sont d'avis qu'il y a une nécessité d'agir dans le domaine - "Handlungsbedarf" -, mais c'est aussi parce que nous constatons une[NB]évolution du marché du travail. Le marché du travail de 2019, pour toutes sortes de raisons qui sont apparues dans le débat, n'est plus le même qu'il y a 40 ans. Il appartient au monde politique de se demander si les conditions ont changé et ce que cela signifie sur le plan politique. Faut-il aussi changer l'organisation de la société et la manière dont la question relative au marché du travail est appréhendée?

Un mouvement est donc nécessaire, c'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral a dit oui, avec le soutien des partenaires sociaux. Dans l'intervalle, c'est un oui avec le soutien très majoritaire des cantons et des conférences concernées - comme vous l'avez vu dans les résultats de la consultation. Nous souhaitons faire ce pas parce qu'il y a effectivement une série de domaines dans lesquels des problèmes qui nécessitent une solution sont apparus.

La politique ne se limite pas à gérer ou administrer des situations, mais elle doit aussi essayer de résoudre des problèmes.

Je me concentre maintenant sur une des sept mesures dont vous avez à discuter ce matin. Nous avons constaté que dans un nombre de cas pas très élevé, mais qui peuvent être dramatiques, il y a des personnes qui ont travaillé en Suisse, qui ont cotisé pendant au moins vingt ans à l'AVS, qui durant les quinze dernières années ont, au moins pendant dix ans, atteint un certain revenu de référence, et que ces personnes peuvent perdre leur emploi vers la fin de la cinquantaine. Ces personnes, dans le cadre de l'assurance-chômage, doivent alors pendant deux ans amener la preuve qu'elles ont fourni tous les efforts possibles et imaginables pour retrouver un emploi. La plupart de ces personnes retrouvent un emploi, heureusement, mais il peut arriver, dans un certain nombre de cas, qu'elles ne retrouvent pas une place sur le marché du travail lorsqu'elles atteignent 60 ans. A la question de savoir si l'employabilité augmente avec le temps que l'on passe au chômage, il faut clairement répondre non; c'est le contraire, l'employabilité diminue, pour toutes sortes de raisons. Et si, à la fin de la période de chômage, les personnes concernées se retrouvent à l'aide sociale, alors, là, il faudra m'expliquer en quoi l'aide sociale, avec tout ce que cela signifie, peut offrir de bonnes conditions aux gens pour retrouver une place sur le marché du travail après avoir échoué pendant deux ans.

Cela concerne peu de personnes - nos estimations le montrent, ce devrait être au maximum quelques milliers de personnes en 2030 dans notre pays -, mais les cas concernés peuvent être dramatiques. Vous connaissez tous, nous connaissons tous, dans notre entourage, dans notre village, dans notre communauté, l'une ou l'autre personne à qui cela a pu arriver. Vous connaissez ces cas, nous les connaissons; ils ne sont pas tellement nombreux, mais ils sont extrêmement marquants. Le Conseil fédéral, avec ce projet, avec ces mesures appuyées par les partenaires sociaux, souhaite apporter une réponse à cette problématique qui existe, une réponse empreinte d'humanité - il faut le dire - et qui s'inscrit dans le cadre d'une réflexion sociale.

D'ailleurs, si on veut parler de statistiques, il faut voir que l'élément essentiel, ce n'est pas les statistiques sur le chômage. Il est vrai, et c'est heureux, que le chômage touchant les personnes de plus de 55 ans n'est pas automatiquement plus élevé que le chômage touchant les jeunes. Mais ce n'est pas de cela qu'il s'agit ici, car ces chiffres révèlent que nous avons un marché du travail suffisamment intégrateur pour que les choses se passent bien. Le problème est de savoir ce que cela signifie pour ceux pour qui cela ne marche pas. On ne parle pas de statistiques et de grands chiffres, mais de destins individuels, qui peuvent être vraiment dramatiques et qui, eux, apparaissent dans les statistiques de l'aide sociale. Ainsi, entre 2011 et 2017, le taux de recours à l'aide sociale des personnes se trouvant dans la tranche d'âge de 60 à 64 ans a augmenté de presque 50 pour cent - c'est quand même un signal! Oui, le taux d'aide sociale des 60 à 64 ans a augmenté de près de 50 pour cent entre 2011 et 2017. Si vous voulez parler de statistiques, on peut aussi prendre celle-là.

Dans ce cadre, il y a deux questions à se poser:[GZ]

1.[NB]Quelle est la perspective de retrouver du travail après avoir passé deux ans au chômage et avoir dû prouver chaque semaine que l'on fait des recherches sans avoir forcément - comme cela a été dit dans le débat - retrouvé une place?

2.[NB]Est-ce que l'aide sociale - si, à la fin, il n'y a pas d'alternative - est la meilleure perspective pour retrouver une place? Nous pensons que non et qu'au contraire, si nous souhaitons, au-delà des six autres mesures qui sont déjà en vigueur, pouvoir donner une chance à ces personnes sur le marché du [PAGE 1148] travail, la prestation dont il est question aujourd'hui est une bonne solution, qui évitera une péjoration de l'employabilité des personnes concernées.

Cela dit, nous avons connaissance des débats qui ont lieu au Parlement et de la manière dont la question des prestations sociales est abordée en général. Nous avons, avec le Conseil fédéral, élaboré un projet que l'on pourrait qualifier de restrictif, voire de très restrictif. Les conditions d'accès sont restrictives, parce que cette mesure ne doit aboutir au soutien que de celles et ceux qui ont ces destins les plus difficiles, et pas des autres. C'est donc extrêmement ciblé. Si vous lisez les conditions d'octroi, vous le remarquerez. C'est extrêmement ciblé, nous l'avons voulu ainsi. Cette prestation est liée à des besoins; elle est construite sur le modèle des prestations complémentaires. Il ne s'agit pas de donner, comme on pourrait le laisser entendre dans ce débat, les montants mentionnés dans le message à tout le monde. Il s'agit d'un plafond, que peu de personnes vont vraisemblablement atteindre; la majorité sera en dessous, parce qu'il faudra prouver des dépenses reconnues - ces dépenses sont à reconnaître -, comme dans le cadre des prestations complémentaires, et ces montants seront naturellement inférieurs au plafond fixé.

Avec ces conditions restrictives, nous devons constater que, parmi les personnes qui perdent le droit au chômage après deux ans et qui ont dépassé 60 ans, un peu moins d'une sur deux, parce que les conditions sont tellement restrictives, aurait vraiment accès à cette prestation. Mais ce serait la personne qui se trouve dans les conditions les plus difficiles, et c'est en cela que la mesure est très ciblée.

Je voudrais revenir sur certains éléments qui ont été mentionnés dans le débat et sur certaines remarques, par exemple sur la base constitutionnelle. Celle-ci n'est pas la même que celle qui concerne les prestations complémentaires. Il faut faire attention, parce que si l'on remet en question la base constitutionnelle pour la prestation transitoire pour les chômeurs, on la remet aussi en question pour les prestations complémentaires. Cela ne nous paraîtrait ni sérieux ni logique. Cette question a été examinée et clarifiée, comme nous le faisons dans chaque message.

J'aimerais également relever ce qu'on pourrait appeler une incohérence dans certains arguments que l'on a entendus. On ne peut pas prétendre en même temps que les personnes de plus de 55 ans n'ont aucun problème sur le marché du travail - le taux de chômage est plus bas que chez les jeunes et, donc, tout va bien, il n'y a pas besoin de prendre des mesures - et que les dépenses pour les prestations transitoires exploseront. C'est soit l'un, soit l'autre. Soit, effectivement, les perspectives sur le marché du travail sont très bonnes pour les personnes âgées de plus de 55 ans et alors les dépenses n'exploseront pas - on accompagnerait simplement celles et ceux dont la situation est la plus difficile; soit les conditions sur le marché du travail pour les personnes de plus de 55 ans sont déplorables et alors le versement de la prestation transitoire se traduira par une explosion des dépenses.

Je peux déjà vous dire quelle est la réalité, qui d'ailleurs a été décrite dans votre débat. La réalité, c'est que les perspectives d'employabilité pour les personnes de plus de 55 ans sont bonnes dans notre pays. La réalité, c'est que le taux de chômage de cette tranche d'âge n'est pas notoirement plus élevé que pour d'autres tranches d'âge et notamment pas en comparaison avec celui des plus jeunes. Mais la réalité est en même temps que pour certaines personnes la situation peut devenir dramatique. Donc l'employabilité des personnes de plus de 55 ans est bonne, et les dépenses n'exploseront pas. Cependant, la prestation transitoire offrirait un soutien aux personnes qui sont les plus touchées dans ce type de situation.

La valeur du partenariat social dans notre pays est très élevée. Il n'est pas très fréquent qu'un train de mesures aboutisse suite à des discussions entre les partenaires sociaux. C'est ce qui se passe aujourd'hui. On peut donc critiquer le Conseil fédéral en lui disant qu'il propose une mesure extrêmement généreuse sans savoir ce que cela coûtera, qu'il faudra voir si les dépenses explosent. Attention! Le Conseil fédéral n'a pas eu tout seul cette idée, elle n'est pas tombée du ciel un beau matin, il ne s'est pas dit: "Tiens, on va encore vite proposer cette mesure." Non, cette proposition est le résultat d'un travail de longue haleine accompli en collaboration avec les partenaires sociaux. D'ailleurs, on s'en rend compte lorsque l'on prend connaissance des différents éléments - ce que, je le pense, vous avez fait. Les partenaires sociaux ont naturellement des appréciations un peu différentes de ce qu'il faudrait faire. Mais, globalement, la ligne suivie par la majorité de votre commission correspond à ce que souhaitent - je crois que nous pouvons le dire - les partenaires sociaux.

Un autre élément que je souhaitais encore aborder se rapporte aux questions que vous avez posées très directement, Monsieur le conseiller aux Etats Minder. Vous avez posé des questions très directement, puis vous y avez vous-même apporté la réponse. Or, je dois vous dire que je ne vous suis pas. Si vous vous référez au message, vous verrez qu'il faudrait avoir cotisé vingt ans à l'AVS en Suisse pour commencer à être éventuellement éligible à cette mesure. Il n'y a même pas besoin de lire tout le message pour le constater; il suffit de lire ce qui figure dans le résumé à la page 2 du message: il y est question des conditions à remplir. Or, une des conditions de départ à remplir serait d'avoir cotisé pendant vingt ans à l'AVS dans notre pays. Le processus d'éligibilité commence par le fait de remplir cette condition.

Ensuite, il faudrait avoir atteint au cours des quinze dernières années, pendant dix ans au moins, un revenu déterminant qui n'est pas égal à zéro.

De plus, il faudrait encore apporter la preuve qu'on ne dépasse pas un certain niveau de fortune.

Donc on ne peut pas prétendre, dans ces conditions, que la mesure serait à la disposition de toutes celles et de tous ceux qui franchiraient la frontière: c'est l'exact contraire qui est vrai, et c'est pour cela que la mesure est très ciblée. C'est l'exact contraire, puisque cette mesure s'adresserait précisément à celles et ceux qui se sont engagés pour nos entreprises, pour le bien-être de notre pays, dans notre marché du travail, mais qui, pour toutes sortes de raisons, se retrouveraient dans une situation qui pourrait être très difficile.

C'est la raison pour laquelle, pour répondre à une remarque formulée par M. le conseiller aux Etats Germann, il est impossible de dire que, pour ce qui relève de la prestation transitoire, on continuerait à exiger des bénéficiaires qu'ils se rendent toutes les semaines auprès des offices de placement, parce qu'alors nous devrions, pour calculer les conditions d'accès à la prestation transitoire, tenir compte de toutes les années de cotisation réalisées dans un pays de l'Union européenne. Dès lors, cela deviendrait une toute autre affaire, car effectivement, si on totalisait les cotisations payées dans d'autres pays, il serait théoriquement possible, en arrivant relativement tard sur le marché du travail suisse, de faire valoir les cotisations payées durant toute sa carrière professionnelle ailleurs qu'en Suisse et, au bout du compte, d'avoir accès à la prestation transitoire.

Or c'est précisément pour éviter cela que votre commission a trouvé une formulation qui garantit que la recherche d'emploi est plus importante que ce que l'on exige dans le régime de l'aide sociale - lequel ne permet pas de demander grand-chose. Mais cette solution de la commission permet néanmoins de faire bénéficier de la mesure les personnes qui ont cotisé durant au moins vingt ans - au moins vingt années de cotisation - dans notre système d'assurances sociales, en Suisse.

Permettez-moi de dire encore quelques mots sur la question de l'imposition. Le Conseil fédéral avait proposé dans un premier temps, dans la logique suivie pour les prestations complémentaires, que cette prestation soit non imposable. Or, je dois vous dire que votre commission est arrivée à une autre conclusion, laquelle est dans le fond assez logique. Cette réflexion consiste à dire que ce qui vient avant les prestations transitoires, c'est l'assurance-chômage, dont les prestations sont imposables dans le cas qui nous occupe; que ce qui vient après, c'est une rente AVS, qui est également imposable. Par conséquent, il est assez logique que la prestation transitoire qui intervient entre ces deux rentes soit imposée.

Je veux bien entendre cet argument, qui a beaucoup de force. C'est la raison pour laquelle, en fait, la question de [PAGE 1149] l'exonération fiscale n'est plus sur la table. Cette proposition du Conseil fédéral n'a pas recueilli de soutien dans la commission. L'argument invoqué, je dois vous le dire - on peut encore se faire des réflexions lors des débats parlementaires et des débats de commission - porte assez bien.

Pour terminer, j'aimerais vous rappeler que cette mesure fait partie d'un paquet de sept mesures. C'est la seule qui demande une modification légale, mais il faut voir le contexte dans son ensemble. C'est le premier point.

Le deuxième point, c'est qu'il s'agit de garantir les meilleures conditions possibles d'employabilité pour les personnes concernées. Nous ne croyons pas à l'argument qui consisterait à dire qu'il y a des incitations négatives. Si c'était le cas, les incitations négatives vaudraient encore plus pour l'assurance-chômage. En effet, un employeur sait très bien si son employé a le droit à l'assurance-chômage ou non; il faut avoir cotisé pendant un certain temps pour y avoir droit. Or, aucun employeur ne sera en mesure de vous dire, en licenciant une personne de 58 ans qui se retrouve au chômage, ce qu'elle a fait avant, à savoir qu'elle a cotisé pendant 20 ans et que, pendant les 15 dernières années, le niveau était atteint pendant moins de 10 ans, ce qui signifie que si après l'assurance-chômage elle ne trouve rien, elle aura droit en fait à la prestation transitoire. Franchement, cet argument ne tient pas, je dois vous le dire. Nous ne croyons donc pas à ces incitations négatives.

Nous avons quand même fait réaliser une étude à ce sujet pour vérifier; elle arrive aux mêmes conclusions: il ne faut pas s'attendre à des incitations négatives. Quant aux comparaisons faites avec l'Allemagne, elles ne peuvent pas être prises seulement quand elles nous arrangent; ces comparaisons concernent d'autres mesures, dans un autre système social que le nôtre. Cela doit aussi être pris en compte dans le débat.

Vous êtes maintenant confrontés à la décision d'entrer en matière. La question est assez simple. Entrer en matière signifie qu'il y a une nécessité d'agir, qu'il y a effectivement un domaine dans lequel une certaine action, très ciblée et très mesurée, est nécessaire. Ne pas entrer en matière signifie qu'il n'y a aucun problème, qu'il n'y a aucune nécessité d'agir et que ce n'est pas nécessaire de se poser cette question; ce n'est l'avis, je vous le rappelle, ni du Conseil fédéral, ni des partenaires sociaux, ni des conférences cantonales concernées, ni d'une très grande majorité des cantons, ni de beaucoup d'autres acteurs. Bien sûr des acteurs s'y opposent - nous l'avons encore entendu ce matin -, mais ayez cela à l'esprit au moment de prendre votre décision: le partenariat social a produit dans ce domaine des résultats que nous devons aussi considérer.

C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral, en s'appuyant aussi sur ces résultats, vous invite à entrer en matière et ensuite à suivre le chemin - je crois qu'il est mesuré - qui a été présenté par la commission.