Dittli Josef · Ständerat · 2019-12-16

Wortprotokoll

Bei dieser Motion muss ich ein bisschen weiter ausholen, als mein Vorredner es konnte, weil der Sachverhalt doch etwas komplexer ist und noch eine zweite Motion mit hineinspielt. Mit der vorliegenden Motion, die am 28. Juni 2016 eingereicht wurde, soll der Bundesrat beauftragt werden, die Erbringung privater Sicherheitsdienstleistungen schweizweit zu regeln. Die Motion wurde im Nationalrat am 19. September 2018 oppositionslos angenommen.

Was ist der Hintergrund dieser Motion? Die Motion des Nationalrates verlangt eine bundesrechtliche Regelung für die Erbringung privater Sicherheitsdienstleistungen in der Schweiz. Die Motion wird so begründet, dass im Inland nach wie vor eine schweizweit harmonisierte Regelung über die Erbringung privater Sicherheitsdienstleistungen fehle. Dies führe zu grösseren Problemen, denn laut Binnenmarktgesetz kann eine private Sicherheitsfirma ihre Dienstleistungen schweizweit gemäss dem Recht ihres Sitzkantons anbieten. Das Risiko sei also gross, dass der Kanton mit dem niedrigsten Regelungsniveau den Standard für die gesamte Schweiz diktiere. Eine Spirale nach unten müsse in diesem heiklen Bereich dringend vermieden werden. Die Kantone seien nicht in der Lage, eine schweizweit harmonisierte gültige Regelung zu treffen. Diese Situation sei nicht akzeptabel. Es könne nicht sein, dass - ausser in der Westschweiz - in jedem Kanton eine andere Regelung bestehe.

Zur Behandlung des Anliegens in der Kommission: Uns hat sich zunächst die Frage gestellt, wie denn die Situation heute wirklich ist und was bisher geschah. Bisher gibt es nur eine Bundesregelung für im Ausland erbrachte private Sicherheitsdienstleistungen. Sonst herrscht praktisch in jedem Kanton ein anderes Regime. Das Westschweizer Polizeikonkordat ist, wie in der Begründung der Motionärin gehört, eine löbliche Ausnahme und hat diesbezüglich seine Hausaufgaben gemacht. Schon seit 1996 existiert das Concordat sur les entreprises de sécurité der sechs Westschweizer Kantone Freiburg, Genf, Jura, Neuenburg, Waadt und Wallis. Das Westschweizer Konkordat legt für die Leistungsanbieter und für das ausführende Personal Anforderungen bei der Ausbildung, beim Leumund und bei der finanziellen Stabilität fest. [PAGE 1175]

2010 wollte die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD), welche das Problem längst erkannt hatte, nachziehen und verabschiedete zusätzlich zum Westschweizer Konkordat das Konkordat über private Sicherheitsdienstleistungen (Küps). Die KKJPD setzte sich damals explizit zum Ziel, dass alle Kantone innert zweier Jahre entweder dem Westschweizer Konkordat oder dem Küps beitreten sollten. Die erklärte Absicht der KKJPD, mit den beiden Konkordaten die Rechtslage in der Schweiz zu harmonisieren, konnte aber bis heute nicht realisiert werden. Heute muss man leider feststellen, dass der Versuch faktisch gescheitert ist, denn an ihrer Frühjahrstagung vom 6. April 2017 beschloss die KKJPD, das Küps nicht in Kraft zu setzen.

Damit ist und bleibt die gegenwärtige rechtliche Situation kompliziert und unübersichtlich. Es gibt die Kantone des Westschweizer Konkordats, und es gibt Kantone, die beschlossen haben, dem Küps beizutreten. Acht Kantone, darunter grosse wie Zürich, Bern, Aargau oder Luzern, sind keinem Konkordat beigetreten. Es gibt Kantone wie Basel-Landschaft, die sich ohne Beitritt am Küps ausrichten. Zürich hat eine eigenständige Regelung geschaffen. Auch Bern hat ein eigenes Gesetz verabschiedet, das weniger weit geht als das Küps. Die Kantone Schwyz, Obwalden, Glarus und Zug kennen nach wie vor keine Bewilligungspflicht für die Erbringung privater Sicherheitsdienstleistungen auf ihrem Gebiet. Die Kantone haben es bis heute nicht fertiggebracht, das Problem zu lösen.

Nun bittet die KKJPD darum, auf Stufe Bund eine gesetzliche Grundlage zur Harmonisierung zu schaffen. Dieser Zustand führte zu zwei Motionen; zuerst zur vorliegenden Motion Seiler Graf vom 17. September 2016 und ein gutes Jahr später, nämlich am 13. Dezember 2017, zur praktisch identisch lautenden Motion Rechsteiner Paul 17.4101. Die Motion Seiler Graf hat die gleichen Zielsetzungen wie die Motion Rechsteiner Paul. Herr Rechsteiner zog seine Motion allerdings am 17. September 2018 zurück; ich komme noch darauf zurück.

Interessant ist dabei die sich ändernde Haltung des Bundesrates zu den beiden identischen Motionen. In der schriftlichen Stellungnahme zur Motion Seiler Graf aus dem Jahr 2016 beantragte der Bundesrat noch die Ablehnung der Motion. In der Stellungnahme zur Motion Rechsteiner Paul beantragte er hingegen die Annahme. Das ist auf den ersten Blick ein Widerspruch - aber eben nur auf den ersten Blick. Für die Meinungsänderung des Bundesrates gibt es eine Erklärung. Denn bei der Stellungnahme zur Motion Seiler Graf im Februar 2017 hielt es der Bundesrat für richtig, erst noch die Diskussion der KKJPD an der Frühjahrsversammlung 2017 abzuwarten. Die KKJPD wollte damals eine vorläufige Bilanz über den Stand der Bemühungen, eine rechtliche Harmonisierung auf dem Konkordatsweg herbeizuführen, ziehen. Der Bundesrat wollte dieser Diskussion weder vorgreifen noch in sie eingreifen. Deshalb beantragte er die Ablehnung der Motion Seiler Graf. Gleichzeitig hielt der Bundesrat aber schon damals fest, dass er die weitere Entwicklung aufmerksam verfolgen und gegebenenfalls zu einem späteren Zeitpunkt den Erlass von Mindestvorschriften für private Sicherheitsdienstleistungen auf Bundesebene prüfen werde.

Weil, wie gesagt, die KKJPD dann am 6. April 2017 beschloss, das Küps nicht in Kraft zu setzen, änderte sich die Ausgangslage gegenüber dem Zeitpunkt der Stellungnahme des Bundesrates zur Motion Seiler Graf wesentlich. Deshalb empfahl der Bundesrat dann die Motion Rechsteiner Paul zur Annahme. Nur: Diese Motion schaffte es nicht bis ins Ziel. Der Ständerat hatte in der Sommersession 2018 die Motion der zuständigen Kommission zur Vorprüfung zugewiesen. Ihre Kommission führte im August 2018 Hearings mit Branchenvertretern, der KKJPD und den im Westschweizer Konkordat zusammengeschlossenen Kantonen durch. Auch wenn die Westschweizer Kantone gegenüber einer Bundeslösung mehrheitlich skeptisch waren, beurteilten die angehörten Kreise die damalige Situation mehrheitlich als schlecht und stimmten darin überein, dass der interkantonale Prozess gescheitert sei. Aufgrund eines wenig überzeugenden Auftritts der Kantonsvertreter und deshalb auch wegen föderalistischer Bedenken beantragte die Sicherheitspolitische Kommission des Ständerates die Ablehnung der Motion Rechsteiner Paul. Herr Rechsteiner zog dann seine Motion zurück, weil einerseits noch die Motion Seiler Graf hängig war und andererseits damit noch Zeit gewonnen werden konnte, um die Diskussion bei den Kantonen weiterzuführen.

Inzwischen hat aber der Nationalrat die Motion Seiler Graf am 19. September 2018 angenommen, und so kommt das Anliegen über die Kommission wieder in den Ständerat. Die KKJPD wünschte, nochmals angehört zu werden. Anlässlich dieser Anhörung legten die KKJPD-Vertreter einen viel geschlosseneren Auftritt hin. Hier die Zusammenfassung der wichtigsten Aussagen: Aus Sicht der KKJPD besteht keine Aussicht auf eine einheitliche oder zumindest kantonal kompatible Regelung. Es gebe aktuell keine aussichtsreichen Bemühungen um eine Harmonisierung des kantonalen Rechts. Eine einheitliche Regelung sei nur mit einem Bundesgesetz realistisch. Die KKJPD habe in der Frühlingsversammlung 2019 Offenheit gegenüber einem Bundesgesetz signalisiert. Das Westschweizer Konkordat als Modell für eine nationale Regelung erscheine mehrheitsfähig, aber diese dürfe sich nicht auf Mindeststandards beschränken. Das die Zusammenfassung der Aussagen der KKJPD-Vertreter anlässlich der Anhörung, also komplett anders und geschlossen: Die KKJPD will, dass der Bund reguliert!

Die KKJPD hat den Bund also faktisch darum gebeten, die Motion Seiler Graf anzunehmen und eine Bundeslösung zu erlassen, um der fehlenden Rechtsharmonisierung Abhilfe zu schaffen. Es hat ein Meinungsumschwung stattgefunden, weil das Problem zwischenzeitlich unerträglich geworden ist. Es gibt rund 22[NB]000 Mitarbeitende privater Sicherheitsdienstleister, deren Tätigkeit potenziell nicht geregelt ist. Es gibt keine Regelung, die verlangt, dass jemand, der einer solchen Tätigkeit nachgehen will, einen Strafregisterauszug vorweisen muss. Wenn wir vergleichen, welche Vorschriften Gewerbebetriebe wie zum Beispiel eine Bäckerei oder Schreinerei erfüllen müssen, ist es stossend, wenn ausgerechnet in einem so sensiblen Bereich, wo man ergänzend zur öffentlichen Sicherheit tätig ist, Leute arbeiten, deren Vorleben man nicht kennt.

Die Mehrheit der Kommission ist wie der Nationalrat der Ansicht, dass eine schweizweit gültige Rechtsgrundlage für private Sicherheitsunternehmen ausgearbeitet werden soll. Sie stellt fest, dass alle betroffenen Akteure die jetzige Situation als unhaltbar beurteilen. Sie nimmt zur Kenntnis, dass der Bund von der KKJPD und damit auch von einer Mehrheit der Kantone gebeten wird, hier Abhilfe zu schaffen. Nach dem Scheitern des Deutschschweizer Konkordats unterstützt sie einen pragmatischen Weg im Sinne des Subsidiaritätsprinzips. Die Kommissionsmehrheit anerkennt, dass der Bereich der privaten Dienstleistungen einen äusserst sensiblen Bereich umfasst, da das Sicherheitspersonal oftmals im direkten Kontakt mit der Bevölkerung steht und Tätigkeiten ausübt, die mit den polizeilichen Aufgaben eng verwandt sind. Für den Schutz der Bevölkerung muss aber eine schweizweit gültige Regelung mit Minimalstandards bezüglich Zulassung und Ausbildung gefunden werden. Unter den gegebenen Umständen kann diese nur mit einem Bundesgesetz realisiert werden. Die Kommissionsmehrheit betont, dass mit der auszuarbeitenden Vorlage nicht die Sicherheitskompetenz der Kantone angetastet werden soll; vielmehr sei es Artikel 95 Absatz 2 der Bundesverfassung, der den Kantonen die Aufgabe überträgt, einen einheitlichen Wirtschaftsraum zu schaffen.

Eine Minderheit hingegen kann sich mit der Haltungsänderung des Bundesrates nicht anfreunden. Zwar ist auch sie der Ansicht, dass Handlungsbedarf besteht. Eine harmonisierte Regelung sei jedoch nicht Aufgabe des Bundes. Vielmehr müsse weiterhin eine Lösung auf kantonaler Ebene angestrebt werden, da der betroffene Bereich eine den Kantonen ureigene Kompetenz darstelle. Hier tätig zu werden, würde bedeuten, dass der Bund in anderen vergleichbaren Bereichen ebenso anfangen müsste zu legiferieren. Sie beantragt deshalb die Ablehnung der Motion.

Die Kommission beantragt Ihnen mit 7 zu 4 Stimmen, die Motion anzunehmen. Ich bitte Sie, hier dem Antrag der Mehrheit zu folgen. [PAGE 1176]