Metzler Ruth · Bundesrat · 2000-03-20

Wortprotokoll

Bevor der Bundesrat in der Sache auf die vor allem juristischen Fragen eingeht, will er sich allgemein zur Einbürgerungsabstimmung in Emmen äussern. Der Bundesrat ist betroffen und sehr enttäuscht über das Ergebnis dieser Abstimmung. Das Resultat zeigt eine gefährliche Tendenz auf, die sich bereits in anderen Gemeinden bei solchen Abstimmungen bemerkbar gemacht hat.

In der Schweiz wird in der Regel an der Gemeindeversammlung, im Gemeindeparlament oder an der Urne über Einbürgerungen entschieden. Die Einbürgerung wird somit als demokratischer Entscheid und nicht bloss als Verwaltungsakt verstanden. Dahinter steckt die Auffassung, dass damit eine gute Integration der eingebürgerten Person in die Gemeinde garantiert werden soll. Mit anderen Worten: Der Entscheid bedeutet, wenn er positiv ausfällt, dass der neue Bürger bzw. die neue Bürgerin in die Gemeinschaft integriert und willkommen ist. Die erfolgreiche Einbürgerung soll eigentlich den Endpunkt einer erfolgreichen Integration darstellen. Demzufolge müsste ein negativer Entscheid bedeuten, dass die einheimische Bevölkerung die entsprechende Person noch als zu wenig integriert betrachtet.

Die Ausgestaltung des Einbürgerungsverfahrens auf Gemeindeebene kann aber zu einem stossenden Ergebnis führen, wenn Personen abgelehnt werden, die eigentlich bereits gut in die Gesellschaft integriert sind und alle Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllen.

Das Beispiel von Emmen und andere, ähnliche Fälle haben Folgendes gezeigt: Der Grundgedanke des Einbürgerungsverfahrens, nämlich die Verknüpfung objektiver Kriterien mit der Integration in der Gemeinde, wird unterlaufen, wenn bloss die Staatsangehörigkeit der Ausländerinnen und Ausländer berücksichtigt wird. Emotionale Einflüsse spielen überdies oft eine zu wichtige Rolle, weil es schwierig ist, Persönlichkeit und Beurteilung von Einbürgerungsbewerbern transparent zu machen.

Beispiele wie Emmen machen zudem deutlich, dass die heutige Regelung zu Entscheiden führen kann, die auch aus grundrechtlicher und rechtsstaatlicher Sicht fragwürdig sind. Es besteht hier ein Spannungsfeld zwischen demokratischen Prinzipien einerseits und der verfassungsrechtlich gebotenen Respektierung der Grundrechte sowie fundamentaler rechtsstaatlicher Grundsätze andererseits. Ein ähnliches Spannungsfeld bestand zum Beispiel auch bei der Einführung des Frauenstimmrechtes im Kanton Appenzell Innerrhoden, mit dem sich letztlich auch das Bundesgericht auseinander zu setzen hatte.

Die Gemeinden sind bei der Erteilung ihres Bürgerrechtes autonom. Eine Änderung der geltenden Rechtslage mit dem Ziel, eine grössere Rechtssicherheit zu erlangen und Rekursmöglichkeiten einzuführen, könnte allenfalls auf kantonaler Ebene vorgenommen werden. Die Möglichkeiten des Bundesgesetzgebers sind angesichts der geltenden Verfassungsgrundlage dagegen sehr beschränkt.

Einige Fragestellerinnen und Fragesteller nehmen denn auch grundrechtliche Probleme auf, namentlich die Vereinbarkeit der Einbürgerungspraxis mit dem Willkürverbot, mit dem Prinzip der Menschenwürde, dem Diskriminierungsverbot und dem Datenschutz.

Hinsichtlich des Datenschutzes wirft die Bekanntgabe von persönlichen Daten im Einbürgerungsverfahren heikle rechtliche Fragen auf. Im konkreten Beispiel von Emmen ist aus datenschutzrechtlicher Sicht darauf hinzuweisen, dass die betroffenen Personen ihre Einwilligung zur Veröffentlichung dieser Daten gegeben haben. Allerdings ist zu bedenken, dass ihnen auch gar nichts anderes übrig geblieben ist, denn sie wären sonst nicht vorgeschlagen worden.

Der Bundesrat ist aber ganz klar der Auffassung, dass auch die Bürgerinnen und Bürger in den Gemeinden die Grundrechte und die Verfassungsgrundsätze respektieren müssen.

Schliesslich haben andere Fragestellerinnen und Fragesteller die Frage der Vereinbarkeit des Einbürgerungsverfahrens mit der Konvention des Europarates vom 6. November 1997 über die Staatsangehörigkeit und mit dem Internationalen Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung aufgeworfen. Was dieses Uno-Übereinkommen [PAGE 318] angeht, hat der Bundesrat bereits ausführlich zur Interpellation de Dardel vom 6. Oktober 1999 (99.3500, Verfahren bei Einbürgerungen) Stellung genommen. Der Bundesrat hielt in seiner Stellungnahme fest, dass eine Unvereinbarkeit mit den Bestimmungen des Übereinkommens nicht festgestellt werden könne. Vor dem Hintergrund des Übereinkommens muss das Abstimmungsresultat in Emmen allerdings, wie gesagt, als problematisch bezeichnet werden. Es könnte als Rassendiskriminierung ausgelegt werden.

Die Konvention des Europarates über die Staatsangehörigkeit, welche bereits von einer Vielzahl von Staaten unterzeichnet worden ist, verlangt im Übrigen, dass beim Einbürgerungsverfahren jede Form von Diskriminierung aufgrund der nationalen Herkunft zu unterbinden ist und mindestens in dieser Beziehung eine Beschwerdemöglichkeit gegen negative Entscheide bestehen muss.

Weil gegen Entscheide der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger nach unserem Recht Beschwerdemöglichkeiten nicht ausdrücklich vorgesehen sind, wäre ein Beitritt zu dieser Konvention mit erheblichen rechtlichen Schwierigkeiten verbunden.

Der Bundesrat ist klar der Auffassung, dass willkürliche Einbürgerungsentscheide vermieden werden sollen und das Einbürgerungsverfahren harmonisiert, vereinfacht und beschleunigt werden soll. Wir werden dem Parlament noch in dieser Legislatur eine neue Vorlage zur erleichterten Einbürgerung junger, in der Schweiz geborener und aufgewachsener Ausländerinnen und Ausländer unterbreiten. Damit würde ein Teil des vorliegenden Problems gelöst. Eine Arbeitsgruppe meines Departementes ist zurzeit daran, diese Vorlage auszuarbeiten. Sie prüft unter anderem auch die Frage der generellen Einführung eines Rechtsmittels gegen ungerechtfertigte Ablehnungen von Einbürgerungen.

Der Bundesrat wird nach Erstellung des Schlussberichtes, der Ende Jahr vorliegen soll, zu den Vorschlägen der Arbeitsgruppe Stellung nehmen. Der Bundesrat möchte aber nochmals betonen, dass die Grundrechte und Verfassungsgrundsätze auch von den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern respektiert werden müssen. Sie tragen hier eine grosse Verantwortung.