Schiesser Fritz · Ständerat · 2002-09-17

Wortprotokoll

Nachdem Sie auf die Vorlage 1 des Steuerpaketes 2001 eingetreten sind, kommen wir nun zur entscheidenden Frage. Ihr Entscheid wird die schweizerische Steuerlandschaft wahrscheinlich auf viele Jahre hinaus prägen. Sie haben also jetzt gleichsam eine Weichenstellung vorzunehmen.

Ich nehme zwei Punkte auf. Erstens: Worum geht es? Zweitens: Warum hat sich Ihre Kommission für einen anderen Weg entschieden als Bundesrat und Nationalrat?

Worum geht es? Das Bundesgericht hat in einem wegleitenden Entscheid Grundsätze für die Besteuerungsverhältnisse zwischen Ehepaaren, Konkubinatspaaren und Alleinstehenden formuliert. Eigentlich wäre dies Sache des Gesetzgebers gewesen. Die Kantone haben unter der drohenden Eingriffsmöglichkeit des Bundesgerichtes ihre Steuergesetze angepasst, während die Eidgenossenschaft dies bisher nicht getan hat. Beim Bund ist die Angelegenheit auch etwas heikler als bei den Kantonen. Der Grund dafür liegt in der ausserordentlich starken Progression der direkten Bundessteuer. Diese Progression verunmöglicht es, ein Steuersystem einzuführen, das die Vorgaben des Bundesgerichtes erfüllt und in sich stimmig ist.

Die bundesrätliche und nationalrätliche Lösung enthält meines Erachtens neue Verfassungswidrigkeiten, auch wenn sie das Problem der ungleichen Behandlung von Ehepaaren und Konkubinatspaaren an sich löst.

Die Mehrheit der Kommission will ein neues System mit der Möglichkeit des Übergangs zu einer Individualbesteuerung einführen. Die Minderheit der Kommission will auf das nationalrätliche Teilsplittingmodell mit einem Divisor 1,9 - was einem Vollsplitting sehr nahe kommt - einschwenken und die Entscheide des Nationalrates tel quel übernehmen.

Die Mehrheit der WAK dagegen will, wie erwähnt, kein Teilsplittingmodell mit einem Divisor 1,9. Sie wäre für ein Splittingmodell mit einem tieferen Divisor - 1,5 oder 1,7 - zu haben gewesen. Dies haben die Kantone indessen mehrheitlich abgelehnt. Allerdings haben sie auch am Teilsplittingmodell von Bundesrat und Nationalrat starke Kritik geübt. Insbesondere der hohe Haushaltabzug für Alleinstehende ist vielen Kantonen ein Dorn im Auge. Drei Kantone - Zürich, Genf und Waadt - standen den Vorschlägen der WAK eigentlich wohlwollend gegenüber.

In dieser Situation hat sich Ihre Kommission entschlossen, einen anderen Weg zu beschreiten, hin zum Steuermodell der Zukunft, der Individualbesteuerung.

Damit aber der unterschiedlichen Belastung zwischen Ehepaaren und Konkubinatspaaren doch rasch Rechnung getragen werden kann, schlägt Ihnen die Kommission ein Übergangssystem mit einem Rabatt auf dem Steuerbetrag vor. Die Steuerbelastung für Ehepaare würde dadurch sofort gemildert. Die bundesgerichtlichen Vorgaben könnten aber nicht in allen Kategorien erreicht werden; insbesondere bei sehr hohen Einkommen würde die Bandbreite überschritten. Während der Übergangszeit soll ein System der Individualbesteuerung ausgearbeitet werden. Es geht also heute noch nicht um den Entscheid, ein Individualbesteuerungssystem zu akzeptieren.

Die Eidgenössische Steuerverwaltung hat in diesem Zusammenhang gegenüber der Kommission erklärt, ein solches System sei vorbereitet und könne innert zwei Monaten vorgelegt werden. Die Kommission ist sich indessen bewusst, dass die Erarbeitung eines solchen Systems in enger Zusammenarbeit mit den Kantonen erfolgen muss. Deshalb geht sie von einem Zeitraum von mindestens fünf Jahren aus, bis ein Individualbesteuerungssystem in Kraft treten kann. Mit einer Motion (02.3387) soll dem Bundesrat der entsprechende Auftrag erteilt werden.

Warum hat sich Ihre Kommission für einen anderen Weg entschieden als Nationalrat und Bundesrat? Das Teilsplittingverfahren mit einem Divisor von 1,9 hat nach Ansicht unserer Kommission erhebliche Mängel. Einer der schärfsten Kritiker dieses Systems in unserer Kommission war übrigens Herr David, der die Minderheit anführt. Aber auch die Finanzdirektorenkonferenz wies auf gewichtige Mängel des nationalrätlichen Teilsplittingverfahrens bei der Familienbesteuerung hin.

1. Die Gesellschaftsstrukturen haben sich in den letzten Jahren sehr stark verändert. Neben der traditionellen Einverdienerfamilie hat die Zahl der Zweiverdienerfamilien und der so genannten Patchworkfamilien stark zugenommen. Tatsache ist, dass diese Individualisierung der Familienstrukturen - ob man sie nun gutheisst oder nicht - weit verbreitet ist. Ein System der Individualbesteuerung trägt diesen gesellschaftlichen Entwicklungen mit der Emanzipation der Frau von der ausschliesslichen Familien- und Hausarbeit und einem partnerschaftlich orientierten Konzept der Familie Rechnung.

Das Familieneinkommen wird zunehmend von beiden Partnern erzielt. Die Erwerbstätigenquote bei Frauen steigt kontinuierlich an und liegt bei 57 Prozent. Bei den Männern liegt die Quote bei 76 Prozent. Der Anteil der Mütter, die keiner Erwerbstätigkeit nachgehen und deren Kinder weniger als fünfzehn Jahre alt sind, ist in den letzten zehn Jahren von 39 auf 26 Prozent gesunken. Das nationalrätliche Modell mit einem Divisor von 1,9 liegt nahe beim Vollsplitting. Das ist eine Lösung, die den heutigen Lebensverhältnissen immer weniger entspricht und Einverdiener-Ehepaare ohne Kinder enorm begünstigt.

2. Beim Teilsplittingmodell gemäss Bundesrat und Nationalrat hat der so genannte Haushaltabzug eine wichtige Funktion. Er beträgt 11 000 Franken und steht nur allein lebenden Steuerpflichtigen zu. Hier befürchtet die Kommission ein erhebliches Missbrauchspotenzial bei Konkubinatspaaren. Zweimal 11 000 Franken abziehen oder nicht macht, je nach Einkommen und je nach Progression der direkten Bundessteuer, einen erheblichen Unterschied. Auch zahlreiche Kantone - namentlich Kantone mit Agglomerationen - orten bei diesem sehr hohen Abzug ein beachtliches Missbrauchspotenzial.

Die Ursache allen Übels beim heutigen System der direkten Bundessteuer liegt allerdings - und das ist der Wortlaut der Finanzdirektorenkonferenz - beim Tarif. Die Finanzdirektorenkonferenz kritisiert, dass dessen Eigenheiten im Modell des Nationalrates nicht geändert, sondern perpetuiert werden. Die Kantone schlagen deshalb vor, diesen hohen so genannten Haushaltabzug zu kürzen. Da es sich bei diesem Abzug aber eben nicht um einen Haushaltabzug handelt, sondern um eine Tarifkorrekturmassnahme, wäre der Grundsatz, dass Alleinstehende nicht höher belastet werden sollen, verletzt - es sei denn, man korrigiere den neuen Tarif, was dem Bund und den Kantonen enorme Steuerausfälle bescheren würde.

Das System im Teilsplitting sieht nämlich folgendermassen aus: Weil die Steuerausfälle nicht mehr als 1,3 Milliarden Franken betragen sollen, musste ein neuer, höherer Tarif erstellt werden. Und um das Versprechen einzulösen, Alleinstehende nicht höher zu belasten, muss ihnen ein Abzug von 11 000 Franken gewährt werden, den man als Haushaltabzug bezeichnet, der in Tat und Wahrheit aber reine Tarifkorrekturfunktion hat.

Die Alleinstehenden zahlen nur dank dieses Abzugs nicht oder nur geringfügig mehr Steuern. Es ist aber ein Irrtum zu glauben, dieser Haushaltabzug verringere die Steuerlast der Alleinstehenden. So haben es aber Hunderte von Alleinstehenden offenbar verstanden und persönlich beim Präsidenten gegen das Ansinnen interveniert, den Haushaltabzug zu senken. Das kann man nur dann tun, wenn man gleichzeitig den Tarif senkt. Das können sich aber weder der Bund noch die Kantone leisten.

3. Da Konkubinatspaare diesen so genannten Haushaltabzug nicht beanspruchen können, schlägt bei ihnen der neue, höhere Tarif entsprechend durch. Ihre [PAGE 582] Steuerbelastung steigt erheblich an, in einzelnen Bereichen bis zu 50 Prozent. Ich zitiere nun Herrn David, der in seinem Eintretensvotum gesagt hat, niemand solle mehr belastet werden. Im Übergangssystem der WAK wäre es so; es würde niemand mehr belastet. Wir können aber auch weniger Steuersenkungen offerieren.

4. Das Teilsplittingmodell hat noch eine andere Konsequenz, die unter verfassungsrechtlicher Betrachtung sehr fragwürdig ist. Zwar belastet es, wie ich ausgeführt habe, Alleinstehende dank des so genannten Haushaltabzugs nur in einzelnen Kategorien mehr und dort nur geringfügig, nämlich um 2 bis 3 Prozent. Es führt aber zu einer bizarren Verzerrung der Belastungsrelationen zwischen Alleinstehenden und Einverdiener-Ehepaaren ohne Kinder. Bei einem Bruttoeinkommen von 150 000 Franken bezahlt die allein stehende Person im Modell des Nationalrates 91 Prozent mehr Steuern als das Einverdiener-Ehepaar ohne Kinder; heute sind es 35 Prozent. Dieser Belastungsunterschied beträgt bei einem Bruttoeinkommen von 70 000 Franken sage und schreibe 150 Prozent. Das heisst, die allein stehende Person bezahlt zweieinhalbmal so viel direkte Bundessteuer wie das Einverdiener-Ehepaar ohne Kinder; heute beträgt dieser Belastungsunterschied 64 Prozent. Das ist meines Erachtens schlicht verfassungswidrig. Das Teilsplittingmodell beseitigt eine Verfassungswidrigkeit, nämlich jene zwischen Ehepaaren und Konkubinatspaaren, und führt eine neue ein - zulasten der Alleinstehenden. Bis jetzt sind diese Mehrbelastungen offenbar nicht zur Kenntnis genommen worden, weil man nur von der Entlastung der Ehepaare gesprochen hat. Ob das so bleiben wird, darf mit Fug bezweifelt werden. Hier muss ich wiederum auf das Votum von Herrn David eingehen, der in der Eintretensdebatte gesagt hat, wir müssten den Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit für alle Einkommensgruppen umsetzen. Ich meine, bei den Alleinstehenden sei er im Verhältnis zu Einverdiener-Ehepaaren ohne Kinder nicht mehr eingehalten.

5. Ein System der Individualbesteuerung führt konsequent weiter, was im Eherecht mit dem neuen ordentlichen Güterstand der Errungenschaftsbeteiligung und in der AHV mit der zivilstandsunabhängigen Rente eingeführt worden ist. Es eliminiert im Übrigen den so genannten Abhalteeffekt, der den Splittingmodellen eigen ist, weil die individuelle Besteuerung zu keiner höheren Progression führt. Frauen werden so eher ermuntert und nicht davon abgehalten, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen, was wirtschafts- und sozialpolitisch erwünscht ist. Zudem beendet die Individualbesteuerung die unendliche Diskussion um die Frage der Steuerbelastung von Ehepaaren und Konkubinatspaaren endgültig und gäbe Raum, die Belastungsrelationen zwischen Paaren und Alleinstehenden wieder zurechtzurücken.

6. Das von familiennahen Organisationen geforderte Modell des Familiensplittings für eine besonders familienfreundliche Besteuerung geht von der Individualbesteuerung aus. Ehe- und Konkubinatspaare würden aber, solange sie minderjährige Kinder haben, nach dem Familiensplittingmodell gemeinschaftlich, nach Ablauf dieser Lebensphase aber wiederum individuell besteuert. Dieser zweimalige Systemwechsel ist zu kompliziert und würde zu Sprüngen in der Steuerbelastung führen. Ein System der Individualbesteuerung mit fliessendem Alleinverdienerabzug vermeidet diese Sprünge und kommt den Anliegen der genannten Organisationen, die sich für eine besonders familienfreundliche Besteuerung einsetzen, entgegen. Familienfreundliche Besteuerung kann also nicht heissen, jetzt ein Teilsplitting mit Divisor 1,9 durchzudrücken.

7. Selbstverständlich ist auch ein System der Individualbesteuerung nicht einfach problemlos. Es wäre mit einem beachtlichen Mehraufwand für die Kantone verbunden - das wurde uns von den Kantonen ganz klar entgegengehalten -, weil mehr Steuererklärungen einzureichen wären. Das ist der Haupteinwand, der gegen das System der Individualbesteuerung ins Feld geführt wird.

Daneben enthält es Optimierungspotenzial, namentlich bei Selbstständigerwerbenden. Zweifellos bräuchte es auch bei Einverdiener-Ehepaaren einen Alleinverdienerabzug. Dies alles liesse sich aber bewältigen, ist doch die Individualbesteuerung in unterschiedlicher Ausgestaltung das vorherrschende Modell in den OECD-Staaten.

8. Ein Wort zur Übergangslösung: Die Kommission war sich im Klaren darüber, dass mit einer Entlastung der Ehepaare gegenüber Konkubinatspaaren nicht länger zugewartet werden kann. Deshalb haben wir ein Rabattsystem auf den Steuerbetrag entwickelt. Der Rabatt beträgt 15 Prozent, maximal 3000 Franken. Dieser Plafond wird bei einem Einkommen von 250 000 Franken erreicht, das heisst, mehr als 98 Prozent der steuerpflichtigen Ehepaare kämen damit in den Genuss eines Rabattes von 15 Prozent des Steuerbetrages. Dieses System würde mit der Einführung der Individualbesteuerung, die wir mit der am Schluss der Fahne enthaltenen Motion in die Wege leiten möchten, abgelöst. Schliesslich würde mit dem System der Kommission niemand mit zusätzlichen Steuern belastet, ein Umstand, den man angesichts der zum Teil erheblichen Zusatzbelastungen für Nichtverheiratete - ich habe sie erwähnt - nicht ausser Acht lassen sollte.

Zu den Kosten: Der Antrag der Kommission kostet 830 Millionen Franken. Wir sind bewusst unter dem Rahmen von 1,3 Milliarden Franken geblieben, weil wir uns ebenso bewusst sind, dass der Übergang zu einem System der Individualbesteuerung nochmals Geld kostet. Zudem gehen wir wohl nicht fehl in der Annahme, dass der Herr Finanzminister - er hat sich bereits dahin gehend geäussert - und auch die Finanzdirektoren der Kantone uns nicht allzu gram wären, wenn nicht sofort der volle Betrag von 1,3 Milliarden Franken, der vom Bundesrat in besseren Zeiten festgelegt wurde, ausgegeben würde.

Das Teilsplittingsystem mit einem Divisor 1,9 ist, auch gemäss den Ausführungen des Minderheitssprechers in der Kommission, ein Schritt in die falsche Richtung und führt zu einer Lösung, die den heutigen Lebensverhältnissen immer weniger entspricht. Der richtige Weg wäre ein Splittingsystem mit einem tieferen Divisor gewesen - 1,5, eventuell 1,7 -, wie das die WAK erwogen hat. Dieser Vorschlag ist von der Mehrheit der Kantone verworfen worden.

Heute haben Sie, wie ich es gesagt habe, eine Weichenstellung vorzunehmen. Wenn Sie auf die nationalrätliche Linie einschwenken, zementieren Sie ein Splittingsystem, das vom Bild des Einverdiener-Ehepaares, auch ohne Kinder, ausgeht und diese Ehepaare im Übermass bevorzugt. Dieser Systementscheid wird - das behaupte ich - für viele Jahre prägend sein, denn ein Übergang von diesem System mit einem Divisor 1,9 zu einer Individualbesteuerung wäre nur um den Preis höherer Steuern für die nun entlasteten Ehepaare oder aber erheblicher Steuerausfälle für Bund und Kantone zu haben.

Oder aber Sie eröffnen die Möglichkeit, dass ein neues Steuersystem erarbeitet werden kann, das den heutigen gesellschaftlichen Verhältnissen Rechnung trägt und bei dem in einigen Jahren darüber entschieden werden kann, ob es definitiv eingeführt werden soll.

Ich lade Sie ein, in weitsichtiger Weise dem Weg der Kommissionsmehrheit zu einem neuen, zukunftsgerichteten Steuersystem zu folgen.