Levrat Christian · Ständerat · 2020-09-10

Wortprotokoll

Je m'en veux énormément de tuer d'emblée tout suspense dans l'examen de ce projet de loi: votre commission a traité un projet qui a été adopté à l'unanimité par le Conseil national en première lecture, et vous recommande d'accepter celui-ci, à l'unanimité et sans aucune modification, dans la version adoptée par le Conseil national.

Il serait pourtant erroné de conclure de cette introduction que le projet est de peu d'importance, et qu'il s'agit d'un objet que nous pouvons liquider en passant. C'est, au contraire, un projet assez important - un projet avec lequel la Suisse fait oeuvre de pionnière, dans un secteur qui évolue très rapidement. Je vais donc m'y arrêter un instant.

Vous vous doutez probablement que, avec un titre comme "Adaptation du droit fédéral aux développements de la technologie des registres électroniques distribués", il est nécessaire, dans un premier temps, de rappeler quelques concepts de nature technique. Cette technologie des registres distribués et la blockchain désignent, en fait, des technologies. La technologie des registres distribués permet une gestion commune de données, en particulier une comptabilité commune avec des participants qui ne se connaissent pas ou qui ne se font pas confiance mutuellement. Il s'agit, pour l'essentiel, d'un système de gestion commune de données, fondé sur des registres distribués. La blockchain est l'une des formes possibles de stockage des données dans un tel système. Dans une blockchain, les opérations - par exemple des transactions - sont regroupées dans un bloc, puis le bloc est lui-même rattaché au dernier bloc constitué, de manière à former une chaîne. Cela permet de sauvegarder des opérations et des données, sans qu'elles puissent être modifiées ultérieurement.

Un des cas d'application de cette blockchain constitue les cryptomonnaies. La technologie des registres distribués permet un transfert électronique direct de valeurs entre les participants du réseau, sans qu'il soit nécessaire de faire intervenir une instance centrale chargée de la gestion des comptes.

Selon la configuration, les unités de valeur représentées sur la technologie des registres distribués sont donc appelées cryptomonnaies, et la plus connue d'entre elles est le bitcoin. Les cryptomonnaies n'ont pas toujours d'émetteur défini. Il existe différentes formes de cryptomonnaies; les "stablecoins" - dont vous avez peut-être entendu parler en lien avec la Libra, la monnaie que Facebook entend créer - sont [PAGE 731] considérés généralement eux aussi comme des cryptomonnaies.

Le projet de loi dont nous débattons vise à apporter des ajustements sélectifs à dix lois fédérales. Il ne s'agit donc pas d'une loi qui règlerait pour elle-même l'ensemble des technologies des registres distribués, mais d'une modification de dix textes légaux existants, à commencer par le droit des obligations, le droit international privé et le droit des titres intermédiés. L'accent est mis là sur les aspects juridiques liés aux papiers-valeurs et sur les nouveaux droits-valeurs inscrits aux articles 973d et suivants du code des obligations. Les cryptomonnaies telles que le bitcoin ne nécessitent par contre pas de disposition de droit civil correspondante.

Le deuxième bloc constitue le droit de l'insolvabilité - donc le droit des poursuites pour dettes et faillite et le droit bancaire sur l'insolvabilité -, avec une perspective de protection des clients: tous les cryptoactifs, y compris les cryptomonnaies, sont concernés.

Dans le troisième bloc, qui porte sur le droit des marchés financiers, l'accent est essentiellement mis sur les nouveaux droits-valeurs inscrits. Ceux-ci doivent constituer la base des valeurs mobilières couvertes par le droit des marchés financiers. En revanche, les modifications dans le domaine de l'obligation d'autorisation du droit bancaire en vue de la protection des clients concerne tous les cryptoactifs, y compris les cryptomonnaies. Ces dispositions sont liées et suivent assez logiquement les modifications dans le droit de la poursuite pour dettes et faillite.

Notre commission a traité cet objet lors de deux séances successives, et elle s'est penchée en particulier sur quatre questions. La première relève du for: quels tribunaux sont compétents pour traiter d'affaires liées à cette technologie des registres électroniques? Quel droit est applicable? La commission est arrivée à la conclusion qu'il n'y avait pas de modification fondamentale dans les règles du for et que la loi sur le droit international privé, en l'occurrence la Convention de Lugano, pouvait s'appliquer sans restriction.

Elle a ensuite traité des questions liées au blanchiment. Vous savez qu'un débat d'une certaine importance est actuellement mené sur les risques d'utilisation de cryptomonnaies dans le blanchiment d'argent. D'ailleurs, ceci est en lien avec l'objet suivant que nous allons traiter dans ce conseil. Le Gafi s'est évidemment particulièrement intéressé aux cryptoactifs en juin 2019. Il a publié une nouvelle directive sur le traitement des monnaies virtuelles. Il a retenu pour l'essentiel que, à partir d'un certain seuil, les transactions doivent être accompagnées d'informations d'identification - noms, numéros de compte -, de manière similaire au système ordinaire suisse pour les virements bancaires. Cette règle oblige les prestataires correspondants à échanger des informations sur leurs clients lors du transfert de cryptomonnaies. La Suisse est en conformité avec ce standard. La Finma a du reste annoncé, en août 2019, que les règles de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme s'appliquent également à la blockchain. Il n'y a donc pas lieu de modifier les règles actuelles sur le blanchiment pour répondre aux[NB]questions posées par la généralisation des cryptomonnaies.

Troisièmement, nous avons traité de la question de la consommation d'énergie. Vous savez que le bitcoin, en particulier, mais les cryptomonnaies de manière générale, sont accusées d'entraîner une consommation d'énergie inefficace. La commission est arrivée à la conclusion que c'était partiellement le cas, et elle espère que des progrès technologiques permettront à l'avenir d'optimiser la puissance de calcul et de réduire la consommation d'électricité, donc le coût énergétique des cryptomonnaies.

Enfin, la commission s'est informée des conséquences de la blockchain sur la politique monétaire, notamment de l'état d'avancement du projet Libra de Facebook.

Le Conseil national a apporté en tout et pour tout deux modifications au projet du Conseil fédéral. La première porte sur la restitution des données en cas de faillite; la seconde sur l'affiliation à un organe de médiation pour les fournisseurs de prestations destinées à des clients institutionnels ou professionnels. L'autre conseil a supprimé l'obligation d'affiliation.

Je voudrais faire une appréciation parce que le projet de loi est technique. C'est un projet qui n'est pas contesté, mais qui place la Suisse à l'avant-garde sur le plan législatif dans le domaine des cryptomonnaies et de la "fintech" en général. En choisissant de ne pas créer une loi sur la technologie des registres électroniques distribués mais plutôt de modifier des textes légaux en vigueur, le Conseil fédéral nous propose un projet qui allie flexibilité et sécurité, et qui nous permet surtout d'intégrer ces technologies dans notre ordre juridique ordinaire. Alors, bien sûr, nous n'en sommes probablement qu'au début d'un processus qui nous conduira, au fil de l'évolution technologique, à modifier d'autres textes légaux pour répondre aux défis posés par la blockchain. Mais le moyen choisi permet de réagir avec la flexibilité nécessaire à l'évolution technologique.

Le projet de loi qui nous est proposé n'est pas limité à la technologie de la blockchain. Il se veut neutre sur le plan technologique, de manière à laisser l'initiative aux acteurs privés du domaine et à se borner à fixer le cadre légal nécessaire à leurs activités. Là aussi, la commission considère qu'il s'agit d'une approche novatrice, mais certainement efficace et pragmatique, pour permettre le développement de ces technologies et faire en sorte que la Suisse, qui est un des sites les plus réputés en matière de technologie des registres distribués, puisse conserver cet avantage comparatif.

Voilà ce qu'il y avait, à mon sens, à dire en introduction sur ce projet de loi. S'agissant de la discussion par article, je n'ai aucune remarque à faire, tant il est vrai que la commission soutient in extenso le projet tel qu'il a été approuvé par le Conseil national.