Burkart Thierry · Ständerat · 2020-09-22

Wortprotokoll

Mit dem Ziel, die Geschäftsprüfungskommissionen zu stärken, reichte Nationalrat Rudolf Joder, damals Präsident der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates, am 18. Juni 2015 eine parlamentarische Initiative ein. Die parlamentarische Initiative will die Rechtsgrundlagen so anpassen, dass die GPK die Oberaufsicht wirkungsvoller, schneller, effizienter und in bestmöglicher Koordination mit den übrigen Aufsichtsorganen des Bundes wahrnehmen können.

Die GPK-N und mit ihr der Nationalrat als Erstrat schlagen als wesentliche Neuerung - und das ist der Kern dieser Vorlage - vor, nebst der weiterhin bestehenden PUK eine ausserordentliche Aufsichtsdelegation einzuführen. Diese kann bei Vorkommnissen von grosser Tragweite von den vier Aufsichtskommissionen GPK-N, GPK-S, FK-N und FK-S mit einem einfachen Einsetzungsbeschluss eingesetzt werden. Die ausserordentliche Aufsichtsdelegation soll über dieselben Rechte verfügen wie eine PUK, jedoch wesentlich einfacher und schneller eingesetzt werden können als diese. Im Übrigen schlägt die GPK-N nur einzelne Anpassungen zur Stärkung der Aufsichtskommissionen vor, da sich die letzte Revision der Informationsrechte der Aufsichtskommissionen von 2011 in der Praxis grundsätzlich bewährt hat.

Dem Parlament steht gemäss geltendem Recht die Möglichkeit offen, zur Ermittlung der Sachverhalte und zur Beschaffung weiterer Beurteilungsgrundlagen eine parlamentarische Untersuchungskommission einzusetzen, wenn Vorkommnisse von grosser Tragweite einer Klärung bedürfen. So ist es in Artikel 163 des Parlamentsgesetzes geregelt. Die gesetzlichen Bestimmungen hierfür wurden 1966 als Folge des Mirage-Skandals geschaffen. Seither wurde lediglich in drei Fällen tatsächlich eine PUK eingesetzt, seit über zwanzig Jahren gab es keine PUK mehr.

Die Gründe dafür dürften darin liegen, dass die Rechte der GPK seit der Schaffung der PUK weiter ausgebaut wurden und den GPK in den letzten Jahren mehr personelle Ressourcen zur Verfügung gestellt wurden, die es ihnen ermöglichten, bei besonderen Vorkommnissen in der Verwaltung vertiefte Untersuchungen durchzuführen. Die Einsetzung einer PUK durch einen einfachen Bundesbeschluss, der mit einer [PAGE 987] parlamentarischen Initiative in die Wege geleitet wird, ist zudem relativ schwerfällig. Zudem stehen mit der Geschäftsprüfungsdelegation und der Finanzdelegation bereits Instrumente zur Verfügung, die mit sehr weitgehenden Informationsrechten ausgestattet sind.

Der Nationalrat will die Hürde zur Einsetzung einer PUK nicht senken. Er will aber die Möglichkeit zur Einsetzung einer ausserordentlichen Aufsichtsdelegation durch die GPK und die FK schaffen.

Der Einführung einer neuen Delegation zur Oberaufsicht liegen folgende Überlegungen zugrunde: Mit der ausserordentlichen Aufsichtsdelegation erhalten die Geschäftsprüfungs- und die Finanzkommissionen ein Instrument der Oberaufsicht in die Hand, mit welchem sie rasch und unkompliziert weitreichende und zur PUK analoge Untersuchungen einleiten können. Faktisch übernimmt die ausserordentliche Aufsichtsdelegation damit die Funktion einer PUK.

Der Nationalrat geht im vorliegenden Entwurf jedoch davon aus, dass die PUK als Mittel der Oberaufsicht in ausserordentlichen Situationen immer noch ihre Berechtigung habe. Das Verhältnis zwischen der ausserordentlichen Aufsichtsdelegation und der PUK wird in der Vorlage denn auch explizit geregelt. Sobald die Aufsichtskommissionen eine ausserordentliche Aufsichtsdelegation beschliessen, veröffentlichen sie ihren Einsetzungsbeschluss, der den Untersuchungsgegenstand, die Untersuchungsfragen sowie die voraussichtlich benötigten finanziellen Mittel umschreibt. Die Mitglieder und Fraktionen des Parlamentes können nun die Einsetzung einer PUK verlangen, wenn ihnen der Einsetzungsbeschluss zu wenig weit geht oder sie eine andere Untersuchung durchgeführt haben möchten. Bei der Beratung der parlamentarischen Initiative zur Einsetzung einer PUK hat das Parlament dann die Möglichkeit, zwischen der PUK und der bereits begonnenen Untersuchung durch die ausserordentliche Aufsichtsdelegation zu entscheiden. Nachdem die Räte eine PUK eingesetzt haben, geniesst die PUK Vorrang vor der ausserordentlichen Aufsichtsdelegation, und diese stellt ihre bereits begonnene Arbeit ein.

Der ausserordentlichen Aufsichtsdelegation dürfen wie der PUK keine Informationen vorenthalten werden. Insbesondere hat sie explizit das Recht, jene Unterlagen herauszuverlangen, auf deren Einsichtnahme die Aufsichtskommissionen GPK und FK keinen Anspruch haben, nämlich die Protokolle der Bundesratssitzungen und die als geheim klassifizierten Unterlagen. Zudem kann sie Personen als Zeuginnen und Zeugen einvernehmen.

Kurzum, die ausserordentliche Aufsichtsdelegation hat faktisch die Funktion einer PUK, sie kann aber ohne ein hürdenreiches parlamentarisches Verfahren rasch und unkompliziert aktiviert werden. Das Parlament kann sich damit relativ leicht der schärfsten Waffe der Aufsicht bedienen. Mit der Vorlage sollen punktuell weitere Anpassungen an den bestehenden Bestimmungen vorgenommen werden, auf die ich hier nicht näher eingehen möchte.

Ihre vorberatende Geschäftsprüfungskommission ist auf die Vorlage eingetreten, hat sie aber in der Gesamtabstimmung abgelehnt. Lehnt die Kommission eine Vorlage in der Gesamtabstimmung ab, kommt dies einem Nichteintretensantrag an den Rat gleich. Die Mehrheit von 7 zu 4 Stimmen bei 0 Enthaltungen beantragt Ihnen daher, nicht einzutreten; sie tut dies aus folgenden Gründen:

Gemäss Artikel 169 der Bundesverfassung ist das Parlament grundsätzlich nicht zur Aufsicht berufen, sondern zur Oberaufsicht. Zwischen Aufsicht und Oberaufsicht gibt es einen wesentlichen Unterschied. Die direkte Aufsicht gegenüber der Verwaltung obliegt dem Bundesrat. Wir zweifeln ja nicht daran, dass die Aufsicht durch den Bundesrat grundsätzlich gewährleistet und nicht generell vernachlässigt wird; dass eine Aufsicht einmal gut und einmal etwas weniger gut ist, hat nichts mit der institutionellen Konzeption zu tun, sondern liegt in der Natur der Sache.

Der Verfassung- und Gesetzgeber hat vorgesehen, dass man die Ordnung mit einer Aufsicht und einer Oberaufsicht in zwei Fällen durchbricht und Letzterer Einsicht in Geheimbereiche gestattet. Dafür wurden aber spezielle Gremien geschaffen, namentlich die Geschäftsprüfungs- und die Finanzdelegation, GPDel und FinDel, der beiden Räte. Die Schaffung dieser speziellen Form der Oberaufsicht und institutionellen Vermischung zwischen Oberaufsicht und Aufsicht war in deren Entstehung auch Ausdruck des damaligen Misstrauens gegenüber den Bundesbehörden aufgrund von Erfahrungen, die Anfang der Neunzigerjahre gemacht wurden.

Heute diskutieren wir, und das ist der Kern der Sache, über jenen grossen Teilbereich, der nicht dieser direkten parlamentarischen Aufsicht untersteht. Für diesen grossen Teilbereich hat der Gesetzgeber die Möglichkeit einer PUK geschaffen, die einzelfallweise die Aufsicht mit allen Rechten an sich ziehen kann. Eine PUK einzusetzen, ist aber relativ umständlich und nimmt daher einige Zeit in Anspruch. Diese Langsamkeit hat aber auch ihre institutionellen Vorteile: Der skandalisierten und medial aufgeheizten Forderung nach schnellen Aufklärungsresultaten kann behutsam und mit der Wahrung der notwendigen Seriosität begegnet werden.

Das Parlament muss sich für die Einsetzung einer PUK als Gesamtgremium noch einmal überlegen, ob es in Durchbrechung des grundsätzlichen Systems dem Bundesrat misstrauen und die direkte Aufsicht übernehmen will. Dafür sind die Hürden relativ hoch, und es braucht die demokratisch hohe Legitimation durch die Bundesversammlung. Wenn eine ausserordentliche Aufsichtsdelegation nun aber jederzeit und mit relativ niedrigen Hürden einberufen werden kann, stellt sich die Frage, ob diese nicht vielmehr zu einer ständigen Aufsichtsdelegation werden würde, die ihre Aufsichtsrechte ständig wahrnimmt. Die Aufsicht kann sämtliche Bereiche des Bundes betreffen und ist mit der Möglichkeit des Einblicks in alle den Untersuchungsgegenstand betreffenden geheimen Akten ausgestattet. Diese Informationen wären dann einem relativ grossen Kreis zugänglich. Damit wäre es auch eine Frage der Zeit, bis die Öffentlichkeit davon Kenntnis erhält.

Es ist daher nicht angezeigt, dass wir die Grundkonzeption von Oberaufsicht und Aufsicht definitiv und vollständig durchbrechen. Die Kommissionsmehrheit ist daher der Auffassung, dass auf die Schaffung einer ausserordentlichen Aufsichtsdelegation gänzlich zu verzichten und daher nicht auf die Vorlage einzutreten sei. Es gibt keinen Grund für ein institutionalisiertes Misstrauen gegenüber dem Bundesrat.

Demgemäss bitte ich Sie namens der Kommissionsmehrheit, nicht auf die Vorlage einzutreten.