Stadler Hansruedi · Ständerat · 2002-09-30

Wortprotokoll

Am Sonntag, dem 30. September 2001, genau heute vor einem Jahr, wurde Ihnen, Herr Bundespräsident Villiger und Herr Bundesrat Leuenberger, hier in Bern von Vertretern der SAir Group mitgeteilt, die Gruppe sei praktisch ab sofort zahlungsunfähig. In diesem Zeitpunkt spitzte sich die Krise so dramatisch zu, dass es schlussendlich zu jenem Erdbeben kam, das die ganze Schweiz bewegt hat. Da diese Krise auch in diesem Rat in einer emotionsgeladenen Atmosphäre Gegenstand eingehender Diskussionen war, bitte ich Sie darum, mir heute auch eine etwas ausführlichere Berichterstattung über die durchgeführte Untersuchung zu erlauben. Die GPK versuchte, nach einer Zeit, in der viele ausser sich geraten waren, mit einer gewissen Distanz und Nüchternheit in sich zu gehen.

Zum ersten Gegenstand, den wir untersucht haben, zur Wahrnehmung der Aufsicht durch das Bundesamt für Zivilluftfahrt: Die Frage der Überprüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit von Inhabern einer Betriebsbewilligung stand hier im Zentrum unserer Untersuchung. Die Prüfung und Überwachung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit gehört zur Aufsicht des Bazl. Damit wir diesen Bereich ausleuchten konnten, haben wir ein Expertengutachten eingeholt; ich verweise auf Anhang 1. Zusammenfassend kann Folgendes festgehalten werden: Wie steht es mit den Rechtsgrundlagen? Die entsprechenden Artikel des Luftfahrtgesetzes und der Luftfahrtverordnung sind unklar, und zwar in dreifacher Hinsicht: Unklar ist, was unter "glaubhaft machen" zu verstehen ist. Im Weiteren ist nicht spezifiziert, welche Angaben einverlangt werden müssen und notwendig sind, um die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit glaubhaft zu machen. Schliesslich ist unklar, welche Anforderungen während der Dauer einer Betriebsbewilligung an die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit einer Fluggesellschaft zu stellen sind. Als zweite Frage hängt damit zusammen, wie das Bazl diese unklaren Rechtsgrundlagen auslegt und handhabt.

Die Unklarheit unseres Luftfahrtrechtes hat zu einer restriktiven Auslegung und Handhabung dieser Bestimmungen durch das Bazl geführt. Der Überprüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit wurde nach unserer Beurteilung nur sekundäre Bedeutung beigemessen. Diese Überprüfung erfolgte im Allgemeinen nur bei der Erteilung einer Betriebsbewilligung. Auch wurde dieser Aspekt vor allem unter dem Gesichtspunkt der Sicherheit geprüft. Während der Dauer der Betriebsbewilligung wurde die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit weder einer vertieften noch einer systematischen Überprüfung unterzogen. Die GPK ist auch der Ansicht, dass beim Bazl die fachlichen und personellen Ressourcen für eine solche vertiefte Überprüfung fehlten.

Welche Regelung kennt nun das EG-Recht? Dies ist in diesem Zusammenhang von Bedeutung. Das Expertengutachten hat aufgezeigt, dass die EG-Verordnung 2407/92, anders als das schweizerische Recht, genauer spezifiziert, welche Angaben und Belege von den Antragstellern und Bewilligungsinhabern erwartet werden. Wir haben 1998 eine Revision des Luftfahrtrechtes vorgenommen. Damals erfolgte in verschiedenen Bereichen eine Anpassung an das EG-Recht. Die GPK ist erstaunt darüber, dass damals nur die Grundsätze, nicht aber diese präziseren Vorgaben übernommen wurden.

Welche Regelung hat heute in der Schweiz Geltung? Mit dem Inkrafttreten des bilateralen Luftverkehrsabkommens ist die EG-Verordnung auch in der Schweiz direkt anwendbar. Die restriktive Praxis des Bazl kann deshalb nicht mehr aufrechterhalten werden. Es werden heute nämlich höhere Anforderungen an die Überwachung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit gestellt.

Immer wieder tauchte die Frage auf, ob das Bazl im Dezember 2000 die Erneuerung der Betriebsbewilligung hätte verweigern können. Die gesetzlichen Grundlagen und die Umstände hätten es nach Ansicht der GPK nicht erlaubt, die Bewilligungserneuerung zu verweigern. Denn hier zeigt sich eine zweite wesentliche Lücke unseres Gesetzes: Es fehlen klare Kriterien für den Entzug einer Betriebsbewilligung oder die Verweigerung der Erneuerung einer Betriebsbewilligung. Ebenfalls ist nicht spezifiziert, welche Verfahrensschritte einer solchen Verweigerung einer Erneuerung der Betriebsbewilligung voranzugehen hätten.

Das Bazl hätte nach unserer Beurteilung die Erneuerung aber bedingt aussprechen können. Es hätte darauf bestehen müssen, dass die SAir Group nähere Angaben über die Finanzzahlen des Jahres 2000 und die Zahlen zu den finanziellen Perspektiven 2001 hätte nachreichen müssen. Unser Experte kommt jedoch dabei zum Schluss, dass es für das Bazl selbst in diesem Fall sehr schwierig gewesen wäre, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zu beurteilen. Denn die Transparenz war aufgrund der sehr komplexen Verhältnisse erschwert. Ausserdem lieferte die Swissair aufgrund der Holdingstruktur keine eigenen Zahlen.

Dann stellte sich die Frage, ob das Bazl im Jahre 2001 hätte eingreifen müssen. Ein Entzug der Betriebsbewilligung der Swissair während der sich verschlechternden Situation der SAir Group im Jahre 2001 wäre angesichts der fehlenden Kriterien für einen Entzug aus rechtlicher und politischer Sicht nur schwer begründbar gewesen. Ein sofortiger Entzug aus wirtschaftlichen Gründen ist nach Ansicht der GPK nicht möglich und würde als Ermessensmissbrauch des Bazl interpretiert. Es kann nicht Aufgabe einer Aufsichtsbehörde sein, eine chaotische Stilllegung des Flugbetriebes eines Unternehmens auszulösen.

Aus Sicherheitsgründen wäre ein sofortiger Entzug möglich. Die Sicherheit konnte aber trotz der schwierigen Lage immer gewährleistet werden. Dies bestätigen auch die Inspektionen der Safety Assessment of Foreign Aircraft (Safa). Im Expertengutachten auf Seite 79 können wir dazu lesen: "Interessant ist jedoch die Feststellung, dass die Safa-Inspektoren während des ganzen Zeitraums, in dem die Swissair in der Krise steckte, keinerlei Veränderungen in Bezug auf die Sicherheit beobachteten."

Welches ist nun der Handlungsbedarf beim Bazl und beim UVEK? Wir haben den Handlungsbedarf im Bereich des [PAGE 816] Bazl in verschiedenen Vorstössen festgehalten. Wir stellen klare Forderungen an das Bazl und an das UVEK. Wir erwarten in diesem Zusammenhang unter anderem auch eine engere Beaufsichtigung des Bazl durch das UVEK und eine vermehrte Transparenz in der Aufsichtstätigkeit.

Ein weiterer Vorwurf steht immer auch im Raum, nämlich der Vorwurf des Interessenkonfliktes und der personellen Verflechtungen zwischen dem Bazl bzw. dem Büro für Flugunfalluntersuchungen und den zu beaufsichtigenden Fluggesellschaften. Auch dieser Frage haben wir uns einmal mehr angenommen. Es gab in diesem Zusammenhang 1997 die Untersuchung "Oberholzer". Aus den damaligen Empfehlungen hat das Departement Konsequenzen gezogen und organisatorische und rechtliche Massnahmen getroffen. Auch die Experten äussern sich auf den Seiten 67ff. zu diesem Vorwurf: In Bezug auf die Ausübung der Aufsicht gegenüber der Swissair habe nicht die geringste Voreingenommenheit der in der Aufsicht involvierten Mitarbeiter des Bazl festgestellt werden können. Für die GPK bleibt dieser Bereich jedoch auch in Zukunft sehr sensibel. Der Blick wird immer wieder auf diesen Bereich gerichtet sein. Hier ist das Departement besonders gefordert. In der Empfehlung 4 fordern wir deshalb das Departement auf, auch in diesem Bereich eine enge Aufsicht wahrzunehmen. Diesen Punkt werden wir im Rahmen der Umsetzung der Empfehlungen sicher wieder überprüfen.

Auch zur Sicherheitsaufsicht finden Sie entsprechende Äusserungen im Bericht; ebenso haben sich die Experten damit befasst. Der Medienmitteilung unserer Subkommission vom 19. August dieses Jahres konnten Sie entnehmen, dass wir in unserem Gespräch mit Bundesrat Leuenberger am 15. August auch diesen Themenbereich angesprochen haben. Gerade gestützt auf die verschiedenen Unfälle und Vorfälle wollen wir uns dieser Frage in Zukunft intensiv annehmen. Der Vorsteher des UVEK hat eine vertiefte, unabhängige Überprüfung des Gesamtsystems der Flugsicherheit in der Schweiz eingeleitet. Über den aktuellen Stand informierte das UVEK mit der Medienmitteilung vom 27. September dieses Jahres. Der Auftrag ging an eine niederländische Firma; der entsprechende Bericht soll im Mai 2003 vorliegen.

Entscheidend ist für uns die weit gefasste Umschreibung des Untersuchungsgegenstandes. Hier verweise ich ausdrücklich auf die Medienmitteilung des UVEK: "Der Bericht soll überprüfen, ob alle Protagonisten .... des schweizerischen Luftverkehrs ihre sicherheitsrelevanten Funktionen wahrnehmen. Insbesondere soll untersucht werden, ob die Rollenverteilung richtig ist, wie die verschiedenen Protagonisten ihre Aufgaben wahrnehmen, ob die Schnittstellen adäquat sind und ob der Informationsaustausch sichergestellt ist. Ebenfalls soll untersucht werden, ob die Unabhängigkeit sichergestellt ist und ob die Aufsichtsfunktionen korrekt wahrgenommen werden. Zudem sollen die Wahrung der Eignerinteressen des Bundes gegenüber Skyguide und die organisatorische Eingliederung des Büros für Flugunfalluntersuchungen überprüft werden." Soweit ein Ausschnitt aus dieser Medienmitteilung. Das entspricht genau auch dem Sinne unserer Subkommission. Die GPK wird die Problematik der Sicherheitsaufsicht intensiv weiterverfolgen und die Arbeiten des UVEK eng begleiten.

Zum zweiten untersuchten Gegenstand, zur Rolle des Bundes als Aktionär und Mitglied des Verwaltungsrates der SAir Group: Bis zur Generalversammlung der SAir Group vom 25. April 2001 war der Einfluss des Bundes als Aktionär der SAir Group gering. Das Gleiche gilt für den Bund als Mitglied des Verwaltungsrates der SAir Group, dem er bis zum Frühjahr 1999 mit zwei Mitgliedern angehörte. Die damaligen Bundesvertreter hatten die tatsächlichen Einfluss- und Kontrollmöglichkeiten der Verwaltungsratsmitglieder, die nicht dem Ausschuss angehörten, als unbefriedigend beurteilt. Entsprechend intervenierten sie am 4. Juli 1997 mit einem Schreiben beim damaligen Präsidenten des Verwaltungsrates. Unter anderem schrieben sie: "Entscheide von grosser Tragweite können unseres Erachtens nur nach persönlichem Aktenstudium, nach Anhören der Geschäftsleitung und aufgrund einer eingehenden Diskussion im Rat selber seriös und mit dem erforderlichen Wissensstand getroffen werden." So lautete die Mitteilung der beiden Bundesvertreter im Jahre 1997 an den Präsidenten des Verwaltungsrates. Die Bundesvertreter verlangten deshalb bereits 1997 auch eine Umstrukturierung des Verwaltungsrates hinsichtlich der Grösse und der Arbeitsweise. Dieser Prozess wurde erst 1999 abgeschlossen. Aufgrund der Revision des Luftfahrtgesetzes im Jahre 1998 gab es ab Frühjahr 1999 im Verwaltungsrat der SAir Group auch keine Bundesvertreter mehr.

Aufgrund des Konzernverlustes der SAir Group von 2,885 Milliarden Franken für das Geschäftsjahr 2000 hat der Bundesrat Massnahmen getroffen, um die Aktionärsrechte des Bundes zu wahren und um allfällige Verantwortlichkeiten der Organe der SAir Group abzuklären. Die Eidgenössische Finanzverwaltung hat die Generalversammlung der SAir Group vom 25. April 2000 sowie die Einleitung der Sonderprüfung gemäss Artikel 697a ff. OR sorgfältig und gut vorbereitet und begleitet. Verantwortlichkeiten könnten sich nach Ansicht der GPK lediglich aus der Rolle als Mitglied des Verwaltungsrates bis im Frühjahr 1999 ergeben. Eine Beurteilung einer allfälligen aktienrechtlichen Verantwortlichkeit des Bundes ist jedoch erst dann möglich, wenn im Spätherbst 2002 die Ergebnisse der Untersuchung des Sachwalters vorliegen, welche sich mit der Geschäftsführung der Organe der SAir Group befasst.

Zum dritten Bereich, zur Begleitung der Krise durch den Bundesrat und die Bundesverwaltung: In Ziffer 4 unseres Berichtes haben wir die Rolle der involvierten Bundesbehörden im Vorfeld und während der Krise aufgezeigt. Wir haben uns eingehend auch mit der Frage der Früherkennung von Krisen befasst. Was haben Bundesrat und Bundesverwaltung gut gemacht? Die GPK möchte insbesondere folgende Punkte positiv würdigen: Im Hinblick auf die beantragte Sonderprüfung anlässlich der Generalversammlung im April 2001 hat die Eidgenössische Finanzverwaltung eine gründliche und sorgfältige Auslegeordnung erstellt, die eigentlich den dramatischen Zustand der Gruppe ungeschminkt aufgezeigt hat. Der Bundesrat hat dann nach dem Hilferuf der SAir Group im September den Sanierungsprozess begleitet. Der Bundesrat hat am 1. Oktober 2001 die akute Gefahr des Groundings und die damit verbundene enorme politische und wirtschaftliche Brisanz absolut richtig erkannt. Aber nicht nur die Einschätzung war richtig, sondern er hat auch gehandelt und sich bei den Banken mehrmals für einen Überbrückungskredit eingesetzt, an dem er sich selber mit 125 Millionen Franken beteiligen wollte.

Am 3. Oktober 2001 übernahm der Bund das Steuer. Die Zeit danach war von der Task Force Luftbrücke unter der sehr guten Leitung des Direktors der Eidgenössischen Finanzverwaltung und vom grossen persönlichen Engagement des Vorstehers des Eidgenössischen Finanzdepartementes geprägt. Die GPK ist der Ansicht, dass nur dank dieses Einsatzes ein zweites Grounding verhindert werden konnte.

Besonders erwähnen möchten wir auch die grossen Anstrengungen des Bazl bei der Übertragung der Flugrechte auf die Swiss. Als gute Leistung möchten wir schlussendlich die Arbeiten der Eidgenössischen Finanzkontrolle bei der Liquiditätsplanung der Swissair im Oktober 2001 und beim Aufbau der Swiss erwähnen - auch wenn man sich durchaus fragen könnte, wo wir denn sind, wenn die Eidgenössische Finanzkontrolle in einem privaten Unternehmen die Liquiditätsplanung vornehmen muss. Ich habe mir in diesem Zusammenhang erlaubt, einmal nachzulesen, was der Bundesrat vor einigen Jahren bezüglich der Eidgenössischen Finanzkontrolle in einer Botschaft geschrieben hat. Das entspricht effektiv nicht dieser Tätigkeit. Diese ausserordentliche Massnahme war aber aufgrund des grossen Engagements des Bundes und der ausserordentlichen Situation ein angemessenes Mittel.

Was haben Bundesrat und Bundesverwaltung nach Ansicht der GPK nicht gut gemacht? Wir möchten folgende Punkte hervorstreichen:

Der Bundesrat kannte die schwierige Lage der SAir Group seit dem Frühjahr 2001 und verfügte über eine pessimistische Lagebeurteilung der Visura. Im Visura-Gutachten steht [PAGE 817] beispielsweise: "Die Eigenkapitaldecke ist ausserordentlich dünn und eine rasche Verstärkung unumgänglich. Andernfalls ist die Überlebensfähigkeit akut gefährdet." Trotzdem hat der Bundesrat, wie alle, ob Aktionäre oder Öffentlichkeit, lediglich auf die optimistischen Signale vertraut. Es war die Zeit des kollektiven Optimismus. Der Bund hat es nach unserer Beurteilung verpasst, im Frühjahr verschiedene Szenarien für den Fall zu entwerfen, dass die Restrukturierung der SAir Group scheitern sollte. Dies wäre nach unserer Beurteilung notwendig gewesen, ging doch der Bundesrat schon vor dem Grounding von einem öffentlichen Interesse, das heisst vom volkswirtschaftlichen und verkehrspolitischen Interesse an einer nationalen Airline, aus.

Eine direkte Folge davon war auch, dass der Bund bei der dramatischen Zuspitzung der Krise im September unvorbereitet in eine Rolle gedrängt wurde. In diesen hektischen Tagen wurde er in die Rolle des eher reagierenden statt agierenden Akteurs gedrängt. Zur Entlastung des Bundesrates kann angebracht werden, dass ihm keine nachvollziehbaren Sanierungskonzepte präsentiert wurden. Auch bestand keine Klarheit über den ganzen Sanierungsumfang. Wir anerkennen dabei durchaus auch, dass die Einsetzung der Arbeitsgruppe Bremi eigentlich vom Bundesrat initiiert wurde. Entsprechende Szenarien und vorbehaltene Entscheide hätten es aber nach Ansicht der GPK dem Bundesrat erlaubt, gezielter und besser vorbereitet in die sich rasant verschlechternde Swissair-Krise einzugreifen. Die Frage kann heute offen bleiben, ob in diesem Fall das Bundesengagement so hoch hätte ausfallen müssen.

Die Auswirkungen eines möglichen Konkurses der SAir Group auf unsere Volkswirtschaft und auf den Bund hätten nach unserer Beurteilung früher analysiert werden müssen. Eine entsprechende Analyse des Seco ist erst viel zu spät, d. h. am 16. Oktober 2001, also nach dem Grounding der Swissair, erfolgt. Das UVEK und das Bazl haben die Einführung der Holdingstruktur im Jahre 1997 auch nicht kritisch genug begleitet. Was eigentlich Transparenz hätte bringen sollen, hat es für die Aufsichtsbehörde sehr schwierig gemacht, die Aufsicht gegenüber der Swissair wahrzunehmen. Der Bundesrat und das Bazl hätten auch die Lücken im schweizerischen Luftfahrtrecht durch die Übernahme der Detailregelung - ich betone: nicht die Grundsätze, sondern die Detailregelung - der EG-Verordnung 2407/92 schliessen können.

Generell ist die Frage der Früherkennung von Krisen mit politischen und volkswirtschaftlichen Dimensionen angesprochen. Das Erkennen von Krisen ist das eine, das entsprechende zeitgerechte Handeln das andere. Den Handlungsbedarf haben wir in den verschiedenen Vorstössen aufgenommen. Ausschlaggebend für das Bundesengagement war die Kombination von volkswirtschaftlichen, arbeitsmarkt- und verkehrspolitischen Gründen. Wir sind uns voll bewusst, dass eine Bundesintervention sehr heikle Fragen aufwirft. Eine grosse volkswirtschaftliche Bedeutung alleine dürfte noch nicht genügen. Als zusätzliches Element muss ein Unternehmen für die Schweiz eine systemrelevante Bedeutung haben. Dann fragt es sich auch, welche Wirtschaftsdaten man für eine solche Früherkennung des Bundes braucht. Dabei haben wir zu bedenken, dass die ganze Verantwortung grundsätzlich bei den privaten Akteuren verbleiben muss.

Diese ganze Reihe von heiklen Fragen, die sich uns stellen, befreit uns aber noch nicht davon, uns auch intensiv mit ihnen zu befassen. Die GPK ist sich durchaus bewusst, dass es irgendwo ordnungspolitische Grenzen geben muss.

Ich komme zu Ziffer 5, zu weiteren Bereichen, die wir im Rahmen unserer Untersuchung noch gestreift haben. Ich komme zuerst zu einzelnen Fragen des Sanierungs- und des Gesellschaftsrechtes: Im Zusammenhang mit dem Fall der Swissair wurde verschiedentlich die Meinung geäussert, das schweizerische Schuldbetreibungs- und Konkursrecht genüge den Erfordernissen der Praxis nicht, es müsse in Richtung eines eigentlichen Sanierungsrechtes revidiert werden. Schlagwörter waren diesbezüglich das "Chapter 11" des US-amerikanischen Konkursrechtes und der Gruppenkonkurs. Nachlassbehörden scheinen in der Praxis Lücken festgestellt zu haben. Die schweizerische Lösung wurde in der öffentlichen Diskussion, die in Zeitungen und auch Fachzeitschriften intensiv geführt wurde, aber ebenso verteidigt und für grundsätzlich angemessen befunden. Auch hier in unserem Rat sind bezüglich des Nachlassverfahrens verschiedene Vorstösse deponiert worden.

Die GPK ist der Meinung, dass eine Überprüfung bei der Frage ansetzen muss, ob das Ziel der SchKG-Revision von 1994, sanierungsfähige Unternehmen zu erhalten, in der Praxis erreicht werden kann. Eine radikale Änderung des Systems unter der Vorgabe des "Chapter 11" ist nach Ansicht der GPK aber gut zu überlegen. Das amerikanische Verfahren ist nämlich von einem Sanierungsdogma und der Autorität der Nachlassbehörden geprägt, die eine Sanierung unter Umständen auch gegen den Willen der Gläubiger und entgegen einer volkswirtschaftlich notwendigen Strukturbereinigung erzwingen können. Das schweizerische Recht stellt demgegenüber das Sanierungsinteresse auf die gleiche Stufe wie den Gläubigerschutz.

Nach unserer Einschätzung sind aber die massgebenden Mängel hauptsächlich nicht im Bereich des Schuldbetreibungs- und Konkursrechtes, sondern im Obligationenrecht bzw. in der Art und Weise zu suchen, wie sanierungsbedürftige Unternehmen dem Obligationenrecht nachleben. Ein Stichwort ist Artikel 725 OR. Wir sind der Meinung, dass es in erster Linie einmal einer Revision des Rechnungslegungsrechtes bedarf. Reformbedarf herrscht nach unserer Ansicht auch im Bereich der Revisionstätigkeit. Die Transparenz der Rechnungslegung soll demnächst im Rahmen eines Bundesgesetzes über die Rechnungslegung und Revision verbessert werden.

Die GPK ist im Weiteren auch der Meinung, dass angesichts der internationalen Entwicklung die Luftverkehrspolitik der Schweiz neu zu formulieren ist; ebenso ist die Rolle des Staates bei der Aufrechterhaltung der Luftverkehrsinfrastruktur zu definieren. Dabei ist auch die Rolle der Luftfahrtkommission zu überprüfen.

Und noch einen weiteren Punkt möchte ich erwähnen: Das von uns veranlasste Gutachten verweist auf den Seiten 75ff. auf die verschiedenen Massnahmen, um die Flugpassagiere gegen die Annullierung oder Verspätung von Flügen sowie gegen die Nichtbeförderung oder Überbuchung zu schützen. Uns beschäftigten ja am 2. Oktober 2001 die Tausenden von Passagieren, die irgendwo auf der Welt gestrandet waren. Heute werden innerhalb der Flugindustrie vor allem Möglichkeiten diskutiert, um die Konsumenten vor den Folgen einer überraschenden wirtschaftlichen oder technischen Stilllegung zu schützen. Im Vordergrund stehen dabei offenbar freiwillige Versicherungslösungen.

Ich komme zu Ziffer 6, zu einer politischen Reflexion der Vorgänge rund um das Grounding und die Rolle der verschiedenen Akteure: Unsere Untersuchung hatte zur Hauptsache die Rolle von Bundesrat und Bundesverwaltung zum Gegenstand. Private Akteure spielten jedoch eine entscheidende Rolle. Die vorübergehende Stilllegung des Flugbetriebes der Swissair hat eine politische Dimension erhalten, sodass sich eine kritische Reflexion aufdrängt. Es besteht ein Erklärungsbedarf, weshalb es so weit kam, dass der Bund den Flugbetrieb einer privaten Gesellschaft mit mehr als 2 Milliarden Franken Steuergelder unterstützte. Die GPK möchte einen Beitrag zu diesem Erklärungsbedarf leisten. Wir haben deshalb die Abläufe rund um das Grounding unter Ziffer 6.2 soweit als möglich rekonstruiert. Unter Ziffer 6.3 haben wir wichtige Umstände herausgegriffen und auf unterschiedliche Beurteilungen durch die privaten Akteure hingewiesen.

Angesichts der politischen Dimension der Ereignisse im Zusammenhang mit der Swissair-Krise hat die GPK unter Ziffer 6.4 ihre Eindrücke festgehalten. Diese Darstellung hat keineswegs zum Ziel, die Abklärung allfälliger rechtlicher Verantwortlichkeiten vorwegzunehmen. Wir nehmen jedoch aufgrund unserer Untersuchung für uns in Anspruch, einen Beitrag zu einer kritischen politischen Reflexion leisten zu können. Ich kann Ihnen versichern, dass uns dieses Kapitel [PAGE 818] sehr gefordert hat. Die Worte wurden praktisch auf die Goldwaage gelegt.

Einige Bemerkungen zur SAir Group: Durch die Umstrukturierung der Swissair im Jahr 1997 entstand ein grosses, komplexes Firmenkonglomerat. Auch grosse, komplexe Firmengruppen sind grundsätzlich führbar. Nach Ansicht der GPK bestehen aber Anhaltspunkte, dass diese Struktur die Führung der Gruppe im konkreten Fall tendenziell erschwerte und die entsprechenden Führungs-, Steuerungs- und Aufsichtsinstrumente entweder nicht voll eingerichtet waren oder nur ungenügend und vielleicht auch nicht zeitgerecht wahrgenommen wurden.

Bereits im Sommer 2000 zeigte die McKinsey-Studie "Shield I" eine Finanzierungslücke von 3 Milliarden Franken auf. Es stellt sich damit die Frage, ob die Strategie der SAir Group nicht zu spät als gescheitert erklärt wurde. Die SAir Group hätte nach unserer Beurteilung spätestens im Frühjahr 2001 eine gründliche Sanierung einleiten müssen. Hier hätte der Schnitt tiefer angesetzt werden müssen. Eine Sanierung mit einer allfälligen Nachlasslösung auch von Teilen einer solchen Gruppe braucht Monate an Vorbereitungszeit. Bereits im Frühjahr war die Krise nach unserer Beurteilung sehr weit fortgeschritten, und ein eigentlicher Krisenstab hätte installiert werden müssen. Die SAir Group hatte zu lange auf den einzigen, schmalen Pfad der Sanierung gesetzt. Das war insofern verhängnisvoll, als keine alternativen Szenarien entwickelt wurden. Darin liegt auch der Grund, dass der Gang zum Nachlassrichter nicht vorbereitet war und dass die vorzeitige Bekanntgabe der Einreichung der Nachlassstundung am Abend des 1. Oktober 2001 zu einer wahren "Explosion" des Liquiditätsbedarfes führte. Der 11. September 2001 übte dann noch eine beschleunigende Wirkung aus.

Zu den Banken: Die Banken haben nach der Beurteilung der GPK die enorme politische und volkswirtschaftliche Brisanz eines Groundings verkannt. Auch hat das Konzept Term Sheet "Phoenix" insofern einen Mangel, als man der Frage einer geordneten Überführung - sprich: Überbrückungskredit - zu wenig Rechnung getragen hat. In beiden Punkten hatte der Bund am 1. Oktober 2001 noch energisch interveniert. Das Term Sheet "Phoenix" sah für bestimmte Bereiche der Gruppe eine Nachlasslösung vor. Auch hier wurde die notwendige Vorbereitungszeit verkannt. Ebenso wurden sowohl der Finanzbedarf wie auch die Vorbereitungszeit für einen Neustart unterschätzt.

Dann gibt es schliesslich noch allgemeine Umstände, die diesen Ausgang mit verursacht haben dürften: Ein Krisenstab, der all die unterschiedlichen Interessen gebündelt hätte, fehlte im September 2001. Die Gruppe Bremi hätte vielleicht eine solche Funktion übernehmen können. So aber klappte es auch mit der Kommunikation unter den verschiedenen Akteuren und mit der Kommunikation mit der Öffentlichkeit nicht. Im Weiteren haben wir zu bedenken, dass innert einer sehr kurzen Frist, d. h. unter einem enormen Zeitdruck, Ende September 2001 hochkomplexe Konzepte buchstäblich aus dem Boden gestampft werden mussten. Komplexe Vertragswerke mussten innert weniger Tage - ein Tag bis drei Tage waren es - vorbereitet und umgesetzt werden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass jede Partei die Verantwortung für allfällige Risiken, auch gegenüber den eigenen Institutionen, den eigenen Aktionären und den eigenen Kontrollorganen, mit einer gewissen Sorgfalt gewährleisten musste. Dazu kam schlussendlich noch, dass die Nerven aller Akteure blank lagen. Alle standen unter einem unmenschlichen, enormen Druck.

Dies sind alles Umstände, die schliesslich zum Grounding geführt haben dürften. Das Chaos am 2. Oktober 2001 führte schliesslich zu einer Eskalation der Emotionen und Schuldzuweisungen.

Dann, Herr Bundespräsident, haben wir uns am 16. September 2002 auch kurz über die Chaostheorie unterhalten, wonach es anscheinend Ereignisse gibt, die nicht in jedem Punkt nachvollziehbar und erklärbar sind.

Zwei Schlussbemerkungen: Den Bundesbehörden und auch der Bundesverwaltung kann für die Begleitung der damaligen Krise keine politische und rechtliche Verantwortung angelastet werden. Es gibt einen aktienrechtlichen Vorbehalt, der in den Untersuchungsbereich des Sachwalters fällt.

Dies alles heisst aber noch lange nicht, dass aufseiten des Bundes keine Lehren aus der Krise zu ziehen sind. Es besteht klarer Handlungsbedarf:

1. Das Bazl hat seine Praxis bezüglich der Überprüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu ändern, was inzwischen auch eingeleitet worden ist.

2. Das UVEK hat die Aufsicht über das Bazl zu verstärken.

3. Die Rechtsgrundlagen sind anzupassen.

4. Die Vorschriften über die Rechnungslegung sind zu verschärfen.

5. Der Bund muss sich einmal mehr über das Dossier "Früherkennung von politisch und volkswirtschaftlich brisanten Krisen" beugen.

Unser Bericht soll von Ihnen heute zur Kenntnis genommen werden. Die einzelnen Vorstösse kommen heute nicht zur Behandlung; sie werden in dieser Session lediglich eingereicht und werden in der nächsten Session behandelt werden.

Abschliessend danke ich meinen Kolleginnen und Kollegen aus der Subkommission, die mitgeholfen haben, diese Untersuchung so voranzutreiben, dass wir sie innerhalb einer vernünftigen Zeit abschliessen konnten.

Ich danke hier auch einmal namentlich dem stellvertretenden Sekretär der GPK, Martin Albrecht, ebenso Christoph Leuenberger - es gab keine Ausstandsprobleme mit Bundesrat Leuenberger -, Franziska Kübli und Natalia Agra vom Sekretariat der GPK. Wir konnten auf ihre sehr kompetente Unterstützung zählen, auch beim Schlussspurt: Innerhalb einer Woche haben wir diesen Bericht dem Plenum der GPK vorgelegt, den Berichtsentwurf mit dem Bundesrat besprochen und den Bericht den Medien vorgestellt. So konnten wir die Berichterstattung über die Untersuchung beschleunigen.

Ihnen, geschätzte Kolleginnen und Kollegen, danke ich, dass Sie so viel Zeit für diese Berichterstattung der GPK eingeräumt haben - oder haben einräumen müssen.