Villiger Kaspar · Bundesrat · 2002-10-01

Wortprotokoll

Ich bitte Sie um Verständnis dafür, dass ich Sie jetzt auch noch einige Minuten beanspruche. Es handelt sich, wie bereits gesagt wurde, in der Tat um eine der wichtigsten Vorlagen staatspolitischer Art der letzten Zeit. Ich danke Ihnen für die gute, umfassende und hoch stehende Diskussion, und ich habe natürlich viel Verständnis dafür, dass auch Ihre Sorgen und Bedenken zum Ausdruck gekommen sind. Wenn wir aber schon eine Lösung finden wollen, scheint es mir andererseits wichtig, dass wir uns - trotz aller Bedenken - vor dem Volk einmal voll engagieren und dass wir uns hinter dieses Werk stellen, denn sonst ist es nicht durchsetzbar, und dann wären die Folgen meines Erachtens relativ weit reichend.

Ich möchte mit etwas sehr Grundsätzlichem, vielleicht fast Theoretischem zum Thema Föderalismus, beginnen. Der Föderalismus scheint mir auch in der heutigen Zeit eines der ganz wichtigen Strukturprinzipien zu sein; Sie sehen das auch, wenn Sie die europäische Diskussion verfolgen und wenn Sie beobachten, was in Gebieten passiert, in denen Minderheiten zusammenleben müssen. Dies ist gültig, auch wenn heute infolge der Globalisierung vielleicht auch Gegenkräfte da sind, die das Kleinräumige wieder eher infrage stellen.

Für mich hat der Föderalismus vier Grundfunktionen: die Identifikationsfunktion, die Effizienzfunktion, die Wettbewerbsfunktion und die Machtteilungsfunktion.

1. Zur Identifikationsfunktion: Regionen, z. B. Sprachregionen, können ihr engeres politisches Umfeld selber gestalten; regionale und lokale Probleme können nahe beim Bürger gelöst werden. Minderheiten können damit ihre Identität besser bewahren. Nehmen Sie bei uns nur einmal die Unterschiede zwischen einer Gemeindeordnung in der deutschsprachigen und einer Gemeindeordnung in der französischsprachigen Schweiz, dann sehen Sie sofort, dass sich kulturelle Unterschiede nur dank dem Föderalismus im Kleinen ausleben können.

2. Zur Effizienzfunktion: Hier kann ich an das anschliessen, was Herr Schmid gesagt hat. Dezentrale Systeme sind krisenresistenter, anpassungsfähiger - das sehen Sie übrigens auch in der Ökologie. Das fiskalische Äquivalenzprinzip fördert das haushälterische Gebaren. Kurz gesagt: Wer zahlt, befiehlt. Bürgernähe erleichtert auch die demokratische Kontrolle.

3. Zur Wettbewerbsfunktion: Der Wettbewerb der Gliedstaaten führt immer wieder zu neuen Lösungen. Das Tessin erfindet irgendein Familienmodell, andere finden es gut und ahmen es nach. Der Steuerwettbewerb, den man natürlich auch kritisieren kann, schützt uns letztlich vor überbordendem Fiskalismus und ist in der Schweiz mitverantwortlich für eine Steuerquote, die der Grundpfeiler unserer internationalen Konkurrenzfähigkeit ist.

4. Zur Machtteilungsfunktion: Gerade wir Schweizerinnen und Schweizer mögen einen "Moloch Staat", der zu mächtig ist, nicht. Die Aufteilung in die drei Ebenen führt dazu, dass diese Macht gebändigt oder entgiftet bleibt - oder wie Sie das nennen wollen.

Nun gibt es einige Konstruktionsprinzipien des Föderalismus. Das eine ist das Subsidiaritätsprinzip, das mehrfach definiert worden ist. Es besteht darin, eine Aufgabe so tief unten und so nahe beim Bürger wie möglich zu lösen. Ein Zweites ist die eindeutige Zuteilung von Verantwortungen; möglichst viele Aufgaben sollen einer Ebene zugeordnet werden, sei es einer oberen oder einer unteren Ebene. Die unteren Ebenen müssen irgendwie vor Übergriffen des Zentralstaates geschützt werden. Die verbleibenden Verbundaufgaben - solche wird es immer geben - muss man nach den New-Public-Management-Prinzipien, vielleicht effizienter als bisher, lösen. Die strategischen Leitplanken sollten eher durch den Zentralstaat gesetzt werden, die operative Umsetzung soll durch den Gliedstaat erfolgen.

Zum bekannten fiskalischen Äquivalenzprinzip: Die Verantwortung für die Erfüllung und für die Finanzierung einer Aufgabe sollte möglichst in einer Hand liegen, denn dann wird man versuchen, die Aufgabe möglichst effizient zu lösen. Wenn ein Gliedstaat alles Geld für die Lösung einer Aufgabe bekommt und keine Anreize hat, sie effizient zu erfüllen, wird dies immer weniger effizient sein als eine Anwendung des Grundsatzes: Wer zahlt, befiehlt.

Ein so gearteter Föderalismus führt immer wieder zu Wohlstandsunterschieden, und zwar aus verschiedenen Gründen: wegen unterschiedlichen natürlichen Voraussetzungen, unterschiedlichen Kulturen, unterschiedlichen Lasten, unterschiedlicher Wirtschaftskraft und auch wegen Spill-over-Effekten. Das führt dazu, dass sich nach einer gewissen Zeit - hier hat wahrscheinlich Herr Schmid Recht - von neuem wieder Unterschiede herauskristallisieren, wenn das Ganze einmal justiert ist. Man muss in einem föderalistischen Staat auch den Mut haben, mit Unterschieden zu leben; diese Unterschiede müssen aber akzeptiert werden.

Es zeigt sich, dass diese Unterschiede politisch nicht mehr akzeptiert werden, wenn sie ein gewisses Ausmass überschreiten. Die unterschiedlich hohen Steuern sind ein Beispiel dafür. Wir wissen aufgrund von Umfragen, dass die [PAGE 848] Steuerunterschiede in der Schweiz heute vom Volk so nicht mehr akzeptiert werden. Deshalb müssen diese Wohlstandsunterschiede, die ein notwendiges Attribut des Föderalismus sind, ausgeglichen werden, genauso, wie dies im Sozialstaat zwischen Individuen stattfindet. Deshalb braucht es zur Abfederung den Finanzausgleich. Obwohl man immer nur vom Finanzausgleich spricht, sprechen wir heute vom Gesamtsystem, das abgefedert werden muss. Hier gibt es verschiedene Prinzipien, die wir umzusetzen versuchen. Wichtig ist in einem föderalistischen System, dass die Anreize richtig sind. Wenn man die Anreize richtig setzt, Herr Schmid, dann kann man die "Verschlammung" nachher doch etwas eindämmen, indem die Anreize für sich wirken. Wir haben in den letzten Jahren sehr viele falsche Anreize gesetzt.

Der Föderalismus wird grundsätzlich aus fünf Richtungen gefährdet:

Die erste Gefährdung hat Herr Schmid geschildert - ich werde ihn nachher nicht mehr so häufig zitieren, aber er hat das so plakativ gesagt, wie es bei ihm üblich ist -: Es sind die direkte Demokratie, die halt ihre Wege geht, die Mobilität der Menschen, der Zeitgeist und dies alles.

Eine zweite Gefährdung kommt von den Zentralisten: Wir Politiker sind ja nach unten gerne Zentralisten; wir möchten alles so machen, wie wir es gerne sähen. Nach oben sind wir lieber Föderalisten, weil wir nicht möchten, dass man uns dreinredet. Aber wir hier in Bern haben natürlich hin und wieder diese zentralistische Neigung.

Die dritte Gefährdung sind die Gleichmacher. Sie möchten alles überall genau gleich haben, sie ertragen die Unterschiede nicht.

Die vierte Gefährdung sind die Kantone selber. Ich habe es immer gesagt - es tut mir Leid, Herr Pfisterer, Sie hören es jetzt etwa zum zehnten Mal, Sie haben es schon als Regierungsrat gehört -: Die Kantone haben natürlich immer wieder einen Teil ihrer föderalistischen Seele für ein Butterbrot an Subventionen verkauft. Wenn sie in ihrem Bereich vor einem etwas schwierigen Problem standen, haben sie dieses nicht ungern nach Bern delegiert.

Die fünfte Gefährdung ist die, den Kantonen nicht mehr zuzutrauen, dass sie die Probleme lösen können. Es ist natürlich an den Kantonen, den Tatbeweis zu erbringen, dass sie dieses Selbstbewusstsein nach wie vor haben und dass sie autonom und schlagkräftig sein wollen. So viel zu den Prinzipien.

Nun zum NFA-Projekt: Bund und Kantone haben dieses Projekt in partnerschaftlicher Zusammenarbeit vorangetrieben. Das ist hier gewürdigt worden. Es war für mich ein schönes Erlebnis. Es war wirklich kein hierarchisches Verhältnis. Die Konferenz der Kantonsregierungen, die Finanzdirektoren - alle haben konstruktiv mitgemacht. Deshalb ist auch eine Reform entstanden, die trotz aller Unzufriedenheiten, die sich am Schluss ja dann irgendwie egalisieren, tragfähig ist. Ihre Kommission - dafür bin ich ausserordentlich dankbar - hat die tragenden Elemente eigentlich in der Vorlage belassen und Änderungen vorgenommen, die durchaus berechtigt oder zumindest diskussionswürdig sind. Man hat schon lange gespürt, dass der Föderalismus nicht mehr so funktioniert, wie er eigentlich funktionieren sollte. Die Aufgabenteilung ist sehr unübersichtlich geworden, und die Kompetenzen sind verwischt. Es ist unverkennbar, dass die Kantone nach und nach zu Verwaltungsbezirken zu degenerieren drohen. Deshalb muss man jetzt versuchen, das zu ändern.

Als ich seinerzeit als Parlamentarier in den Nationalrat kam, war man an der letzten Aufgabenteilungsübung; diese ist total versandet. Wenn die vorliegende Übung auch versandet, wird in diesem Bundesstaat niemals jemand mehr den Mut haben, das Problem neu anzupacken. Dann ist der Tatbeweis erbracht, dass man die herrschenden Verhältnisse nicht mehr aufbrechen kann. Dann geht die Entwicklung wahrscheinlich wirklich in Richtung Verwaltungsbezirke, und damit würde irgendwo ein Element unserer Identität verschwinden.

Es ist gesagt worden, dass seit zehn Jahren Analysen gemacht worden sind. Wir haben festgestellt, dass die Milliardenströme, die durch dieses Land "sausen", am Schluss eigentlich wenig bewirken. Wer reich ist, bleibt reich, und wer arm ist, bleibt arm. Deshalb, glaube ich, muss hier etwas geschehen. Wir sind zusammen mit den Kantonen zum Schluss gekommen, dass nur eine umfassende Reform die Mängel beseitigen kann und dass man jetzt versuchen muss, die Substanz des Föderalismus zu erhalten - natürlich nicht im Sinne eines Föderalismus von 1848, sondern im Sinne eines modernen, entwicklungsfähigen Föderalismus.

Wir haben sehr lange gebraucht, und Reformen, die so lange dauern, haben ja immer auch das Potenzial zu versanden - oder man hat langsam genug davon. Deshalb müssen wir den Schub, der jetzt wieder neu für dieses Projekt entstanden ist, erhalten. Ich komme im Zusammenhang mit der Frage darauf zurück, ob wir noch ein Paket schnüren und noch einmal ein paar Jahre warten sollen, bis wir das hier verabschiedet haben, oder nicht.

Wir möchten mit dieser Reform den Föderalismus modernisieren, aber nicht alles auf den Kopf stellen, sondern vom Gewachsenen ausgehen, auf diesem gewachsenen Fundament aufbauen und neue Instrumente einführen, um mehr Effizienz, mehr Effektivität, mehr Transparenz und mehr Steuerbarkeit zu erreichen.

Wir verfolgen im Wesentlichen vier Ziele:

Das erste Ziel betrifft die Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung, damit eben die theoretisch nötige Klarheit der Zuständigkeiten wieder einigermassen entsteht. An sich stellen wir wirklich nicht alles auf den Kopf. Es ist ja nicht so viel. Und doch ist eben sehr viel Substanz darin geblieben. Ich hätte mir - wenn Sie mich fragen - noch einiges mehr vorstellen können. Aber wir sind jetzt bei jenem Minimum, das wir nicht mehr unterschreiten sollten.

Wir müssen also diesen Knäuel aus Kompetenzenaufgaben, Finanzströmen und Subventionen entwirren. Bei den Subventionen z. B. sehen nämlich nur noch die Begünstigten durch, und dies auch nur in ihrem partikular-egoistischen Bereich. Das ist eigentlich nicht so gut.

Ohne Zweifel erzeugen solche Entflechtungsdiskussionen immer auch Ängste. Das spüren wir vor allem im Sozialbereich. Ich war froh um das, was Herr Brändli gesagt hat, der ja auch im Sozialbereich tätig ist. Es entsteht z. B. die Angst, dass bei einem Rückzug des Bundes die Kantone nicht mehr gewillt oder in der Lage wären, eine gewisse Aufgabe zu erfüllen. Hier kommt auch das erwähnte Misstrauen den Kantonen gegenüber zum Ausdruck. Diese Bedenken sind vor allem im Bereich der sozialen Sicherheit geäussert worden. Sie werden uns auch im Abstimmungskampf wieder beschäftigen, da dürfen wir uns keine Illusionen machen. Ich werde noch kurz darauf zurückkommen.

Das zweite Ziel: Trotz der Entflechtung werden noch Verbundaufgaben bleiben. In der Verbundaufgabe können wir - diesbezüglich haben wir auch mit Flag Erfahrung - sicherlich mehr aus dem Franken herausholen. Hier geht es dann z. B. darum, dass wir mit den Kantonen gewisse Ziele vereinbaren, ihnen aber sehr viel mehr Freiheiten geben, um die Ziele zu erreichen. Aber die Ziele müssen klar sein.

Das dritte Ziel betrifft die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich. Es ist politisch etwas umstritten, das klang hier an und gab auch in den Medien zu reden. Hier möchten wir die Kantone dazu befähigen, bei Aufgaben in ihrem Zuständigkeitsbereich mehr leisten zu können als heute. Kantone, die von ihren Nachbarn Leistungen beziehen, sollen dafür einen fairen Preis bezahlen. Ich glaube, das kommt in allen Regionen vor und hat vor allem auch damit zu tun, dass die Kantonsgebiete zum Teil sind mit den Wirtschaftsräumen und den Einzugsgebieten nicht mehr identisch.

Im Gegenzug sollen die beteiligten Kantone allerdings das Recht auf eine angemessene Mitsprache haben. Hier ist wahrscheinlich zwischen zwei staatspolitischen Aspekten abzuwägen. Auch Ihrerseits wurde gefragt, ob hier nicht eine vierte staatspolitische Ebene entsteht, die exekutivlastig ist und von den Parlamenten nicht mehr genügend kontrolliert ist. Was wäre die Antwort, wenn man das nicht wollte? Dann müssten wir eine vermehrte Zentralisierung in Kauf nehmen. Wenn wir aber eine vermehrte Zentralisierung in Kauf nehmen, [PAGE 849] verlieren wir eine andere Art von Substanz, nämlich jene Substanz, die ich vorhin mit den verschiedenen Prinzipien zu beschreiben versucht habe.

Wenn man all dies abwägt, spricht doch einiges dafür, dass man die Kantone in ihren klassischen Kompetenzbereichen zur Zusammenarbeit befähigt. Wo diese nicht ganz funktioniert, braucht es allenfalls einen sanften Druck seitens des Bundes, auf diesem Weg weiterzugehen. Dies natürlich mit Mechanismen, die möglichst so gestaltet sind, dass die Mitsprache der Parlamente, sei es auf Bundesebene, sei es in den Kantonen, abgesichert werden kann. Das ist übrigens ein Problem, das auch auf europäischer Ebene bekannt ist, wo vieles sehr exekutivlastig ist. Aber wir haben hier zusammen mit den Kantonen einen Weg gefunden, den wir begehen sollten. Ganz ohne Risiko geht so etwas nie, aber wenn wir unsere Institutionen immer wieder anpassen wollen, müssen wir wahrscheinlich gewisse kalkulierbare Risiken eingehen. Es ist auch gesagt worden, dass die Kantone bezüglich Zusammenarbeit schon sehr viel gemacht haben. Das zeigt, dass sie dazu auch befähigt sind.

Das vierte Ziel ist der neue vertikale und horizontale Ressourcenausgleich, der die Differenz zwischen finanzstarken und finanzschwachen Kantonen auf ein vertretbares Mass begrenzen soll. Die Politik wird diesen Finanzausgleich steuern können - im Gegensatz zu heute, wo er sich irgendwie sektoriell entwickelt. Er wird steuerbar und transparent. Es wird einerseits ein horizontaler Ausgleich zwischen den leistungsstarken und den leistungsschwächeren Gliedstaaten sein, und andererseits besteht die Notwendigkeit, die attraktiven Wirtschaftsstandorte nicht über Gebühr zu belasten. Ich darf hier kurz auf die Diskussion eingehen, die Frau Spoerry, Herr Schweiger und Herr Hofmann als Vertreter der Geberkantone geführt haben.

Ich muss sagen, dass ich davon beeindruckt bin, wie eigentlich die starken Kantone, die Geberkantone, trotz Bedenken bereit sind, das Projekt mitzutragen. Ich habe Verständnis dafür, dass man sich absichern will; man will nicht "ausgelaugt" werden, man will nicht ausgesaugt werden, damit man dann nicht selber eher zum Nehmerkanton wird. Das Gesamtsystem würde geschwächt, wenn man die Starken schwächte: Ich habe diesen militärischen Spruch nicht gekannt, aber immerhin: Er leuchtet ein. Wir müssen auch die Starken erhalten, das ist in unserem Interesse; ich bin sehr dankbar für diese eigentlich positive Grundhaltung. Ich darf Ihnen sagen, dass auch aus der Sicht des Bundes überhaupt kein Interesse besteht, die Starken so zu schwächen, dass sie nicht mehr konkurrenzfähig sind. Denn ich weiss natürlich - das wurde vor allem von Vertretern aus Zug gesagt, aber es betrifft auch andere Kantone -, dass der Bund sehr stark von konkurrenzfähigen Wirtschaftsstandorten profitiert. Sie sind für unsere gesamtnationale Konkurrenzfähigkeit in dieser globalisierten Welt nötig. Das ist der eine Aspekt, und deshalb habe ich nichts dagegen, dass man das institutionell auch bei einigen Artikeln der Bundesverfassung etwas verstärkt.

Auf der anderen Seite muss ich natürlich doch auch an diese Kantone appellieren - und ich bin froh, wenn Sie das dann vor Ihrem Volke vertreten -, dass eben eine gewisse Solidarität in diesem Bundesstaat genauso nötig ist, wie das im individuellen Bereich, zum Beispiel bei der AHV oder anderswo, nötig ist.

Denn was ist die Alternative? Die Alternative - ich habe auf die Umfragen hingewiesen - ist ganz klar eine materielle Steuerharmonisierung. Es wurde zu Recht gesagt, dass die materielle Steuerharmonisierung Fehlanreize vermittelt, die das Gesamtsystem viel weniger effizient machen würden. Deshalb wäre der GAU für die finanzstarken Kantone ganz klar die Steuerharmonisierung. Deshalb muss es letztlich auch in ihrem "egoistischen" Interesse sein, dieser Übung zum Durchbruch zu verhelfen - auch wenn es sie ein bisschen etwas kostet -, um das Schlimmere zu vermeiden. Wir wollen ein System haben - es wird zwar nicht alle Probleme lösen -, das von den Anreizen her effizient bleiben wird und dieses Land als Gesamtsystem noch effizienter machen wird als heute.

Umgekehrt muss ich an die schwächeren Kantone appellieren, nicht zu viel zu wollen, nicht gegen die Vorlage zu sein, weil sie vielleicht auch nicht das Maximum erreichen. Denn dann würden sie das System wieder auf der anderen Seite gefährden. Ich nehme als Beispiel den Kanton Zürich. Herr Hofmann, es hat niemand etwas gegen den Kanton Zürich. Ein Finanzminister muss ja die Zürcher lieben, schon aus egoistischen Gründen, weil er sie ja braucht, aber auch sonst. (Heiterkeit) Zürich ist ja so bevölkerungsreich, dass eben das Ganze nicht mehr zu machen wäre, wenn Zürich da nicht mittragen kann - nicht wegen der Standesstimme, die wäre vielleicht verkraftbar, aber wegen dem Volksmehr.

Am Schluss müssen wohl alle ein bisschen unzufrieden sein! Sonst ist das Ganze wahrscheinlich nicht tragfähig. Wenn sie diese Unzufriedenheit dann artikuliert haben, müssten sie aber trotzdem voll hinter dem System stehen.

Nun, wir haben jetzt eine erste Einschätzung des Gesamten vorgenommen. Ich bin froh, dass wir auch in der Kommission sehr vieles noch vertiefen und sehr viele Fragen noch klären konnten. Wir konnten auch noch einige Modifikationen anbringen, und ich glaube, es sei uns gelungen, einige Akzente nun auch auszudiskutieren: das Subsidiaritätsprinzip, die Verfassungsgerichtsbarkeit, die interkantonale Zusammenarbeit usw. Ich will jetzt auf einige dieser Dinge noch etwas näher eingehen, ohne allzu lange werden zu wollen.

Zuerst zu den Vorschlägen im Bereich der Aufgabenentflechtung: Ich bin froh, dass Sie hier keine Modifikationen vorgenommen haben. Ich habe gesagt: Wir sind bei einem gewissen Minimum. Wenn man hier noch etwas herausschneiden würde, würden wir die Vorlage so schwächen, dass sie kein Gleichgewicht mehr und auch nur noch wenig Substanz hätte. Das gilt ganz besonders auch für den politisch sensitiven Bereich des Sozialen, vor allem für den Invalidenbereich. Ich bin mir bewusst, dass das sensibel ist. Wenn Sie aber diesen auch finanziell wichtigen Bereich herausnehmen, dann haben wir auch für freie Mittel, die diese Übung überhaupt noch rechtfertigen würden, keine Substanz mehr. Das muss ich Ihnen einfach ganz klar sagen.

Es gibt hier vor allem den Bereich der heutigen kollektiven IV-Leistungen, die künftig die Kantone in interkantonaler Zusammenarbeit erbringen müssen. Sie haben hier auf Antrag Ihrer Kommission eine in der Botschaft für das Gesetz vorgesehene Übergangsbestimmung auf die Verfassungsebene heraufgehoben. Das Gleiche soll im Bereich der Spitex greifen. Ich unterstütze diese Änderung ganz bewusst, obwohl sie rein von der Sache her nicht nötig wäre. Aber diese Änderung kann - Herr Pfisterer hat darauf hingewiesen - gewisse Ängste schon auf der Verfassungsebene abbauen, und dann ist es vielleicht diesen Sündenfall wert. Ich hoffe also sehr, dass das gewisse Ängste bei den betroffenen Institutionen nehmen kann, und es belegt eben, dass es ein Anliegen von Bund und Kantonen ist, diese Übertragung einer Kompetenz so zu vollziehen, dass die Leistung erhalten bleibt.

Ich muss klar sagen: Ich habe keine Angst, dass die Kantone nicht in der Lage sein werden, das dann auch qualifiziert zu machen. Sie haben die Mittel - das ist eigentlich der Sinn dieser Übung -, um ihre neuen Aufgaben zu erfüllen. Wir machen auch eine Rahmengesetzgebung, die gewisse Mindeststandards festlegt. Das sollten wir nicht überall tun - aber ich bin der Meinung, dass wir das in diesem sensiblen Bereich tun sollten. Wir haben auch Beispiele - das sage ich all jenen, die Ängste haben -, wo solche Kompetenzverlagerungen durchaus erfolgreich waren. Wir sind der Meinung, dass sich das alles begründen lässt und dass die Ängste der Institutionen unberechtigt sind.

Wir haben das Beispiel einer Aufgabenteilung aus den Achtzigerjahren: Die Kantone haben bewiesen, dass sie bei den - früher von der AHV mitsubventionierten - Altersheimen in der Lage sind, ihre Aufgabe in eigener Kompetenz auch wirklich gut zu erfüllen. Sie haben gezeigt, dass alte Menschen nicht einfach auf die Seite geschoben werden, wie man es befürchtet hatte. Immer mehr Kantone haben griffige Controllinginstrumente und Heimaufsichten [PAGE 850] eingeführt. Es ist nicht einzusehen, warum die Kantone auf dem Gebiet der Behindertenpolitik nicht ebenso in der Lage sein sollten, ihre Aufgabe zu erfüllen. Im Gegenteil: Es kommen immer wieder kreative, neue, bessere Lösungen. Wir sind davon überzeugt, dass der gleiche Franken so effizienter eingesetzt werden kann.

Die Übertragung von Kompetenzen auf die Kantone ist ja nicht die Abkoppelung von Kompetenzen aus demokratischen Entscheidungsprozessen. Wenn ich mich in der Öffentlichkeit so umhöre, habe ich immer das Gefühl, man meine, dass die Kantone so ein paar Regierungen seien, die da von sich aus irgendwie etwas machten. Zumindest nach meiner Erinnerung - ich war damals begeisterter Kantonsparlamentarier - haben die Kantone Parlamente, sie haben Volksrechte wie Referendum und Initiative! Sie haben ihre Verfassungen, sind nahe beim Bürger, und die Bürger können die Politik der Kantone verfolgen. Die Kantone sind doch genauso gut in der Lage wie der Bund, gewisse Aufgaben gemäss den Präferenzen ihrer Bürgerinnen und Bürger zu erfüllen. Aber sie müssen natürlich auch in diesen Fragen beweisen, dass sie es ernst meinen. Ich erwarte von der zuständigen Direktorenkonferenz - der Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und -direktoren - gerade in diesem Bereich, dass sie nun vorwärts macht, die entsprechenden Vorarbeiten an die Hand nimmt und damit noch vor der Volksabstimmung den Tatbeweis erbringt, dass die Kantone gewillt sind, ihre Strukturen rechtzeitig bereitzustellen.

Es ist auch lange über das Subsidiaritätsprinzip diskutiert worden. Alle sind eigentlich dafür, aber soll man es in der Verfassung festschreiben oder nicht? Es ist auch engagiert über die partielle Verfassungsgerichtsbarkeit diskutiert worden, die wir hier haben.

Ich möchte nicht ins Detail gehen und nur zum Subsidiaritätsprinzip Folgendes sagen: Es hat programmatischen Charakter. Es ist eine staatspolitische Maxime, die wir hier in die Verfassung aufnehmen. Es ist nicht justiziabel. Auch wenn Sie das Subsidiaritätsprinzip hier verankern, wird gemäss Bundesverfassung das kantonale Recht den Inhalt der Gemeindeautonomie definieren. Ich würde es sehr bedauern, wenn man ein so wichtiges Struktur- und Konstruktionsprinzip eines Staates aus irgendwelchen Gründen nicht festschreiben würde, natürlich im Wissen, Herr Schmid, dass das nachher vom Volk nicht immer eingehalten werden wird. Aber es geht an alle Adressaten. Es ist auch ein Grundprinzip der Aufteilung zwischen Staat, Wirtschaft und Gesellschaft. Deshalb ist es dort richtig angesiedelt, wo es die Mehrheit der Kommission beantragt - ich werde das dann dort begründen -, und ich würde es nicht verschieben.

Ich glaube, man kann ein Prinzip, vor allem wenn es nicht justiziabel ist, als Maxime in eine Verfassung hineinnehmen, um zu zeigen, dass es eine Leitplanke für unser politisches Handeln im Normalfall sein soll; wenn halt das Volk dann einmal anders entscheidet, so ist das zu akzeptieren.

Ich denke, auch bei der Verfassungsgerichtsbarkeit haben wir es mit einem Spannungsfeld zu tun - bei dem ich selber eigentlich auch immer zwei Seelen in meiner Brust gefühlt habe -, nämlich zwischen Rechtsstaatlichkeit und direkter Demokratie, wo das Volk immer entscheiden soll.

Aber wir sind der Meinung, dass die Kantone vielleicht gerade hier durchaus ein Instrument brauchen können - deshalb wurde es auch von der KDK angeregt -, das sie benutzen können, um einer schleichenden Erosion ihrer Kompetenzen entgegenzuwirken. Deshalb haben wir Artikel 189 der Bundesverfassung erweitert und dem Bundesgericht die Möglichkeit zur Normenkontrolle eingeräumt, was eine eng begrenzte, bisher verschlossene Möglichkeit der Verfassungsgerichtsbarkeit eröffnet hat. Es ist eine offene Lösung. Wir sagen bewusst nicht, ob die Kontrolle nur im Einzelfall stattfinden soll oder ob auch eine abstrakte Normenkontrolle möglich wäre. Diese und weitere Fragen müssen im Zusammenhang mit der Totalrevision der Bundesrechtspflege beantwortet werden.

Noch kurz zur Zusammenarbeit in Bezug auf den Lastenausgleich: Das ist ein zentraler Pfeiler der Reform. Wir werden im Rahmen der Detailberatung durchaus noch von staatsrechtlichen Bedenken im Hinblick auf diese interkantonale Zusammenarbeit hören. Ich bin der Meinung, dass die Alternative - ich habe es vorhin angedeutet - eine vermehrte Zentralisierung wäre. Das möchten wir nicht. Ich glaube auch, dass die Kantone gemeinsam nicht überfordert sind, sehr viele Fragen zu lösen. Verstärkt käme dann als Alternative wahrscheinlich auch die Frage einer Gebietsreform auf die Traktandenliste. Sie alle wissen, dass unser Land für Gebietsreformen wahrscheinlich noch nicht reif ist. Wir haben diesbezüglich ja auch Volksabstimmungen gehabt. Solange wir keine Gebietsreformen durchführen können und solange wir deshalb Spill-over-Effekte über Kantonsgrenzen hinaus haben, die wir nicht beseitigen können, so lange sollten wir doch versuchen, Instrumente zu kreieren, die uns hier Lösungen näher bringen. Wir meinen, dass diese institutionalisierte Zusammenarbeit, die ja schon sehr ausgebaut ist, ein Fortschritt sein wird. Professor Schweizer hat ja geschätzt, dass heute bereits Hunderte von regionalen Vereinbarungen bestehen, dass es aber immer wieder auch Bremsen gibt. Ich glaube, dass wir mit diesem neuen Instrument als Katalysator wirken können. Ich will dieses Instrument den Kantonen niemals aufdrängen, aber sie haben die Idee selber eingebracht. Wir glauben, dass das, im Sinne eines substanziellen Föderalismus, ein zukunftsorientierter Schritt bleiben wird.

Sie stellen also fest, dass dieser NFA, diese Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung, sehr viel mehr als nur eine finanzpolitische Vorlage ist. Es wurde hier auch darauf hingewiesen, dass der NFA, vielleicht schon wegen dem Namen und weil die Finanzdirektoren und der Finanzminister dahinter waren, etwas stark finanzlastig perzipiert wurde. Aber es wurde zu Recht gesagt - und ich möchte das bekräftigen -: Viel wichtiger als die Zahlen ist das staatspolitische Element, viel wichtiger sind die Anreize, die wir einführen. Diese werden sich finanzpolitisch auswirken, aber sie gehen letztlich sehr viel tiefer. Wir sollten nun gewisse Maximen dieses Föderalismus auf eine tragfähige, gesicherte Basis stellen.

Ich möchte noch kurz etwas zum Finanzausgleich im engeren Sinne sagen. Es geht hier vor allem noch um den Härteausgleich. Dieser Härteausgleich begeistert mich auch nicht. Er ist eigentlich etwas Pragmatisches, das Widerstände, die sonst gewiss kommen würden, überwinden kann, und es wird sich die Frage stellen, ob wir ihn zeitlich befristen müssen. Oder genügt es, wie Ihnen der Bundesrat dies vorschlägt, eine so genannte funktionale Befristung zu machen, also eine Befristung, die dann mit der Zeit an Substanz verliert und nach einigen Jahren nicht mehr so bedeutend ist? Ich möchte Sie bitten, sich zu überlegen - wenn Sie dann darüber abstimmen -, dass das aus referendumspolitischer Sicht ein sehr delikates Problem sein könnte. Ich habe rein persönlich viel Verständnis für den Mehrheitsantrag, bin aber nicht sicher, ob dieser Antrag letztlich der gesamten Sache dient. Deshalb würde ich Ihnen dann eher empfehlen, bei der bundesrätlichen Lösung zu bleiben.

Ich habe mich zum staatspolitischen Gehalt schon geäussert. Ich glaube, dass das eine der wichtigen und letzten Chancen ist, die wir haben, um den Föderalismus zu modernisieren. Das Ganze hat eine hohe staatspolitische Qualität. Wir sind davon überzeugt, dass die Schweiz, wenn sie ihre Identität und gleichzeitig ihren Wohlstand bewahren will, ihre Institutionen immer wieder modernisieren muss. Das Gesamtsystem Schweiz muss in einer globalisierten Welt auch immer wieder neu auf Effizienz getrimmt werden, aber das darf nicht in einer Weise vor sich gehen, die unsere Identität gefährdet. Deshalb müssen wir in alle Reformen immer wieder unsere Grundwerte mit einbeziehen und diese möglichst unangetastet lassen. Wir glauben, dass es in dieser Reform mit einem breit abgestützten Kompromiss gelungen ist, diese Grundwerte mit einem modernen System zu verbinden, das effiziente Leistungen erbringen wird. Zu diesen Grundwerten gehören - Sie wissen es -: die direkte Demokratie, die Sozialstaatlichkeit, die Solidarität, die Achtung und die Respektierung von Minderheiten und eben auch ein [PAGE 851] funktionierender Föderalismus. Wir sollten die Chance, die wir mit dieser Vorlage haben, nutzen, und zwar jetzt.

Wir haben jetzt von den Kantonen her sehr viele Informationen gehört, die vor allem in Richtung Bedenken gehen. Wenn wir nur mit Bedenken in eine Volksabstimmung gehen würden, wäre dieses Problem nicht zu lösen, und dann wäre diese Vorlage nicht durchsetzbar. Irgendeinmal müssen auch die Kantone dann von den Bedenken wegkommen und den "Schalthebel nach vorne" stellen. Denn wenn es nicht gelingt, sind die Bedenken noch viel berechtigter. Das müssen die reichen Kantone wissen, die vielleicht das eine oder andere noch gerne gehabt hätten, und das müssen die schwächeren Kantone wissen, die vielleicht das eine oder andere noch gerne gehabt hätten. Wenn sie diesem Kompromiss nicht zustimmen, ist ein wichtiger Zug abgefahren, und dann kommen alle diese Dinge, über die wir schon gesprochen haben.

Eine Bemerkung zum Votum von Herrn Schweiger, was die Frage des Verfahrens betrifft - das hätte ich fast vergessen -: Ich bin froh, dass Sie keinen Antrag eingereicht haben. Deshalb können wir dieses Thema hier abhandeln, und ich muss dann nachher nichts mehr dazu sagen.

Ich habe bei diesem Verfahren trotz eines gewissen Verständnisses allergrösste Bedenken. Es widerspricht unserem normalen, zweistufigen Verfahren, wonach wir zuerst einmal eine Verfassungsbestimmung beschliessen und natürlich nach Möglichkeit schon sagen, in welche Richtung es gehen muss - dies möglichst konkret. Damit das im Sinne des Votums von Herrn Pfisterer stimmt, haben Sie hier den Verfassungstext noch etwas angereichert. Ich bin nicht überall ganz glücklich damit, aber immerhin haben Sie damit die Richtung gewiesen. Die Gesetzgebung wird dann später hinzukommen. Wir haben ja in gewissen Ausnahmefällen die Gesetze auch schon vorher gemacht, z. B. bei der Goldvorlage, was sich dann nicht ausbezahlt hat.

Dann kommt eben immer das Argument, man würde die Katze im Sack kaufen: Was dieses Paket von den anderen unterscheidet, ist sein ganz gewaltiges Volumen. Die ersten Bedenken beziehen sich ja darauf, dass es bei uns eigentlich immer so gewesen ist, dass wir zuerst die Verfassungsgrundlage machen und nachher die Gesetzgebung in Angriff nehmen. Nach Ihrem Vorschlag hätten wir z. B. bei der Totalrevision der Bundesverfassung auch sagen können: Ja, um Gottes Willen, wir wissen ja nicht, was alles auf uns zukommen wird - für meinen Geschmack kommt mit der neuen Verfassung jetzt einiges auf uns zu, das ich so nicht erwartet habe; ich habe mich schon ein paarmal gefragt, ob ich damals zu Recht Ja gestimmt habe. - Das gibt es natürlich immer wieder.

Aber wenn wir die anderen rund zwanzig Gesetze auch noch reformieren wollen, werden wir wiederum einen Zeitverlust von mehreren Jahren haben, bis das durchgepaukt sein wird. Dann wird der Schwung, den wir jetzt erzeugt haben, wieder abflauen. Man wird dann fragen, ob diese Reform immer nur weitergehe und nie zu einem Ende komme.

Weiter befürchte ich, dass in all diesen Gesetzen dann immer wieder umstrittene Fragen auftauchen werden, die mit dem Grundsätzlichen gar nichts zu tun haben und die mit einem Einzelreferendum gegen ein Einzelgesetz eigentlich bereinigt werden könnten. Wenn Sie das alles auch noch zu den grundsätzlichen Bedenken summieren, werden Sie am Schluss ein Konglomerat an Bedenken haben, das in einer Abstimmung fast gar nicht mehr überblickbar sein wird. Das hat dann nichts mit "Die-Katze-im-Sack-Kaufen" zu tun, sondern damit werden vielleicht Dinge in den Sack gepackt, die man gar nicht einpacken müsste, weil man sie im Gesetz auch anders lösen könnte - vielleicht sogar mit einem Referendum; dies auch dann, wenn der Verfassungsgrundlage zugestimmt worden ist.

Aus diesen Gründen befürchte ich, dass mit diesem Verfahren das Ganze gar nicht mehr bewältigbar sein wird. Deshalb möchte ich Ihnen eigentlich empfehlen, jetzt die wirklichen, grundsätzlichen Pflöcke einzuschlagen, denn die sind klar genug, damit der Stimmbürger nicht befürchten muss, die Katze im Sack zu kaufen. Die Einzelprobleme können immer noch mit Referendumsdrohungen zu Einzelgesetzen gelöst werden - oder wie immer Sie wollen -, damit sie auch auf einzelnen Ebenen mehrheitsfähig sein werden.

Das alles führt mich dazu, dass ich Ihnen einmal danke, dass kein Nichteintretensantrag eingereicht wurde. Wenn alle Varianten hier lang und breit ausgemehrt worden sind, bitte ich Sie dann, sich am Schluss vor allem als Ständerat mit einer gewissen Begeisterung hinter dieses grosse Projekt zu stellen.