Hefti Thomas · Ständerat · 2020-12-16

Wortprotokoll

Namens der Kommission beantrage ich Ihnen, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben.

Am 7. November 2018 beschloss die Finanzkommission des Nationalrates mit 12 zu 10 Stimmen bei 3 Enthaltungen, eine parlamentarische Initiative mit folgendem Wortlaut einzureichen: "Die Finanzkommission des Nationalrates beschliesst, die gesetzliche Regelung im Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer anzupassen, damit die Prüf- und Aufsichtskompetenzen gestärkt werden." In der Begründung führte die nationalrätliche Finanzkommission an, dass in der Folge der Annahme der Vorlage zur Steuerreform und AHV-Finanzierung eine wesentliche Erhöhung des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer von 17 auf 21,2 Prozent vorgesehen sei. Die Erfassung, die Veranlagung sowie der Bezug der direkten Bundessteuer erfolgten durch die kantonalen Behörden im Auftrag und auf Rechnung des Bundes abzüglich des Kantonsanteils. Mit Artikel 104a des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer, der im Jahr 2014 im Zuge einer Revision in Kraft trat, sei zwar die Aufsicht über die direkte Bundessteuer verbessert worden, doch bestünden weiterhin Aufsichts- und Prüflücken. Risiken, die zu Ausfällen von Einnahmen und Reputationsschäden führen könnten, würden vor allem in folgenden Bereichen bestehen:

1.[NB]Bei der Ausübung der Aufgaben: nicht eingetragene Steuerpflichtige, z. B. Betriebsstätten ausländischer Unternehmen.

2.[NB]Bei den Regeln zur Steuerpflicht: zu Unrecht steuerbefreite Steuerpflichtige, z. B. Einrichtungen der öffentlichen Hand oder gemeinnützige Einrichtungen.

3.[NB]Bei der Veranlagung: Fehler in der Veranlagung, besondere Vorschriften und besonderer Status.

Es bestehe Handlungsbedarf. Durch den bereits erwähnten Artikel 104a Absatz 1 des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer würden die Kantone verpflichtet, dafür zu sorgen, dass ein unabhängiges kantonales Finanzaufsichtsorgan jährlich die Ordnungs- und Rechtmässigkeit der Erhebung der direkten Bundessteuer und der Ablieferung des Bundesanteils prüfe. Es sei aber feststellbar, dass risikorelevante Faktoren in der Regel in einem Turnus von drei bis fünf Jahren geprüft würden, was heute nicht mehr genüge. Es sei zu hinterfragen, ob die Ausnahme der materiellen Prüfung der Veranlagung angesichts der heutigen Prüfstandards noch vertreten werden könne.

Die Finanzkommission des Ständerates hat dieser parlamentarischen Initiative an ihrer Sitzung vom 15. März 2019 mit 5 zu 4 Stimmen jedoch keine Folge gegeben. Die nationalrätliche Finanzkommission beschloss wiederum am 27. Februar dieses Jahres mit 14 zu 11 Stimmen, an ihrer Kommissionsinitiative festzuhalten und sie dem Nationalrat mit Antrag auf Folgegeben zu unterbreiten. Dieser stimmte dem am 7. September 2020 mit 108 zu 83 Stimmen zu.

Ihre Finanzkommission hat die parlamentarische Initiative an ihrer Sitzung vom 12. Oktober erneut vorgeprüft und beantragt Ihnen mit 9 zu 2 Stimmen, dieser parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben; dies aus folgenden Überlegungen: Für die Mehrheit der Kommission sind die bestehenden Kontrollmöglichkeiten bei der direkten Bundessteuer ausreichend. Sie sieht keine Prüflücken und heute keine Notwendigkeit, die Prüf- und Aufsichtskompetenzen des Bundes auszuweiten. In unserer föderalistischen Staatsordnung kommen den Kantonen Kompetenzen zu und damit verbunden auch die entsprechende Verantwortung. Die Mehrheit der Kommission unterstreicht, dass die Aufsicht im Bereich der direkten Bundessteuer der Eidgenössischen Steuerverwaltung zukommt und die Eidgenössische Finanzkontrolle nicht zuständig ist. Die Eidgenössische Steuerverwaltung wird ihre Kontrollen per Anfang 2021 zudem durch zusätzliche Stellen verstärken. Eine Prüfung jeder einzelnen Veranlagung wäre allerdings nicht sinnvoll.

Es ist aufgrund von Artikel 2 des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer so, dass die direkte Bundessteuer von den Kantonen veranlagt und bezogen wird. Damit hat der Gesetzgeber die Kompetenz zur Veranlagung wie auch zum Bezug der direkten Bundessteuer vollumfänglich den Kantonen übertragen, im Sinne dessen, was man auch Vollzugsföderalismus nennt. Jeder Kanton hat die dafür notwendige Organisation bereitzustellen und ist für deren gutes Funktionieren verantwortlich.

Artikel 104 des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer hält auch fest, dass die kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer den Vollzug und die einheitliche Anwendung dieses Gesetzes leitet und überwacht. Die direkte Bundessteuer wird unter Aufsicht - so steht es im Gesetz - des Bundes erhoben. Allerdings sind die kantonalen Verwaltungen für die direkte Bundessteuer den Bundesbehörden hierarchisch nicht unterstellt, und die Bundesbehörden haben gegenüber ihnen im Einzelfall keine Weisungsbefugnis.

Mit der Einfügung von Artikel 104a des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer und dessen Inkrafttreten im Jahr 2014 sind die Kantone sodann verpflichtet worden, die Ordnungs- und Rechtmässigkeit der Erhebung der direkten Bundessteuer durch ein unabhängiges kantonales Finanzaufsichtsorgan jährlich prüfen zu lassen. Dieses Finanzaufsichtsorgan hat der Eidgenössischen Steuerverwaltung und [PAGE 1404] der Eidgenössischen Finanzkontrolle bis Ende des Jahres, in dem die Staatsrechnung des Bundes abgenommen wird, Bericht zu erstatten. Falls die Prüfung nicht vorgenommen oder der Bericht nicht rechtzeitig erstattet wird, kann das Eidgenössische Finanzdepartement auf Antrag der Eidgenössischen Steuerverwaltung und auf Kosten des Kantons ein nach dem Revisionsaufsichtsgesetz zugelassenes Revisionsunternehmen mit der Prüfung beauftragen.

Im Einzelnen wird die Aufsicht des Bundes durch die Eidgenössische Steuerverwaltung im Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer wie folgt konkretisiert: Die Eidgenössische Steuerverwaltung kann bei den kantonalen Veranlagungs- und Bezugsbehörden Kontrollen vornehmen und in die Steuerakten der Kantone und Gemeinden Einsicht nehmen. Sie kann sich bei den Verhandlungen der Veranlagungsbehörden vertreten lassen und Anträge stellen. Im Einzelfall kann sie Untersuchungsmassnahmen anordnen oder nötigenfalls selber durchführen. Sie kann im Einzelfall weiter verlangen, dass die Veranlagung oder der Einspracheentscheid auch ihr eröffnet wird, damit gegebenenfalls Beschwerde bei der kantonalen Steuerrekurskommission erhoben werden kann. Und sie kann verlangen, dass ihr Verfügung, Einsprache- und Beschwerdeentscheide über Gesuche um Erlass der direkten Bundessteuer eröffnet werden. Sodann kann das Eidgenössische Finanzdepartement auf Antrag der Eidgenössischen Steuerverwaltung die nötigen Anordnungen treffen, wenn sich ergibt, dass die Veranlagungsarbeiten in einem Kanton ungenügend oder unzweckmässig durchgeführt werden. Gleichzeitig mit diesem Antrag weist die Eidgenössische Steuerverwaltung den Kanton dann an, dass einstweilen keine neuen Veranlagungen eröffnet werden dürfen.

Innerhalb der Eidgenössischen Steuerverwaltung ist die Hauptabteilung Direkte Bundessteuer, Verrechnungssteuer, Stempelabgaben für die Aufsicht über die Kantone zuständig. Die unmittelbare Aufsicht wird dann durch die Abteilung Aufsicht Kantone dieser Hauptabteilung ausgeführt. In deren Aufgabenbereich fallen unter anderem die Überprüfung der Veranlagungen und des Bezugs der direkten Bundessteuer in den Kantonen, die Beratung der kantonalen Veranlagungsbehörden in konkreten Einzelfällen, die Mitwirkung im Veranlagungs- und Rechtsmittelverfahren sowie bei Buchprüfungen in besonderen Fällen und last, but not least die Schulung der kantonalen Veranlagungsbehörden. Die Tätigkeit konzentriert sich insbesondere auf die Einheitlichkeit der Veranlagung. Die Abteilung verfügt insgesamt über 27 Inspektorenstellen - dies ist der Stand Ende Oktober 2019 -, und der Bestand soll um bis zu 10 Mitarbeitende erhöht werden.

Das alles ist in den Augen der Kommission ein durchaus ansehnliches Instrumentarium. Artikel 104a des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer ist zudem noch relativ neu. Die Mehrheit der Kommission sieht daher keine Prüflücken und keinen kontroll- oder aufsichtsfreien Raum. Doch die Aufsicht steht der Eidgenössischen Steuerverwaltung und nicht der Eidgenössischen Finanzkontrolle zu. Hinter der parlamentarischen Initiative scheint ein Grundmisstrauen gegenüber den Kantonen zu stehen, dass sie ihre Pflichten gegenüber dem Bund nicht richtig erfüllen. Der in diesem Bereich bestehende Vollzugsföderalismus ist aber vom Gesetzgeber gewollt. Er hat, wie alles, nicht nur Vor-, sondern auch gewisse Nachteile. Alles in allem - und das ist die Meinung der Mehrheit der Kommission - ist die Schweiz damit aber nicht schlecht und insbesondere auch recht bürgernah gefahren.

Was mit der parlamentarischen Initiative verlangt wird, erscheint der Mehrheit nicht zielführend. Es steht zwar nicht im Initiativtext, aber implizit wird verlangt, dass die Eidgenössische Finanzkontrolle eine Rolle übernehmen soll. Die Mehrheit sieht jedoch die Rolle der materiellen Prüfung seitens der Eidgenössischen Finanzkontrolle nicht. Eher würde sie Hand bieten zu einer weiteren Aufstockung der Stellen bei der Eidgenössischen Steuerverwaltung. Die Minderheit war der Ansicht, dass es nicht um ein Misstrauen gegenüber den Kantonen gehe, sondern darum, eine eidgenössische Steuer möglichst einheitlich zu vollziehen. Da scheint der Minderheit die Eidgenössische Finanzkontrolle das beste Instrument zu sein. Für die Minderheit wird die Steuerhoheit durch die parlamentarische Initiative nicht berührt. Die Minderheit hat aber keinen Antrag eingereicht.

Zum Schluss kann gesagt werden, dass die Kommission mit ihrem Antrag den Stellungnahmen der Conférence latine des directeurs cantonaux des finances und der Konferenz der Finanzdirektoren Rechnung trägt. Die Konferenz der Finanzdirektoren weist in ihrem Schreiben vom 7. Februar 2020 an den damaligen Präsidenten der nationalrätlichen Finanzkommission, Albert Vitali, ausdrücklich darauf hin, dass in Rechtsmittelverfahren die kantonalen Veranlagungsbehörden und die Eidgenössische Steuerverwaltung die gleichen Befugnisse wie im eigentlichen Veranlagungsverfahren haben. Demzufolge müssen die Veranlagungen nicht nur den betroffenen Steuerpflichtigen, sondern auf Wunsch hin auch der Eidgenössischen Steuerverwaltung mitgeteilt werden. Justizmässig ergangene Entscheide sind immer der Eidgenössischen Steuerverwaltung zur Kenntnis zu bringen, damit diese nötigenfalls vor dem kantonalen Verwaltungsgericht bzw. vor dem Bundesgericht Beschwerde erheben kann.

Da die Kantone Anteil am Aufkommen der direkten Bundessteuer haben, haben sie ein eigenes direktes Interesse an dieser Steuer und damit daran, dass sie so veranlagt und bezogen wird, wie das Gesetz dies vorsieht und verlangt. Mit der STAF und der Erhöhung des Kantonsanteils von 17 auf 21,2 Prozent ist dieses Interesse sicher nicht kleiner geworden.