Hegglin Peter · Ständerat · 2020-12-16

Wortprotokoll

Mit der Botschaft zur Vereinfachung und Optimierung der Haushaltssteuerung beantragt der Bundesrat, die Rechnungslegung so[NB]anzupassen, dass ein Bild des Finanzhaushaltes erscheint, welches möglichst weitgehend der tatsächlichen Vermögens-, Finanz- und Ertragslage entspricht. Heute werden zeitliche Verschiebungen wie Abgrenzungen oder Rückstellungen in der Erfolgsrechnung, aber nur teilweise in der Finanzierungsrechnung dargestellt. Diese berücksichtigt damit nicht alle absehbaren Belastungen, was eine realistische Einschätzung der Haushaltslage erschwert. In der Vergangenheit führten deshalb Agios aus der Emission von Anleihen oder aufgeschobene Rückforderungen bei der Verrechnungssteuer zu Überschüssen, obwohl damit auch absehbare Belastungen wie höhere Zinszahlungen oder Rückerstattungen verbunden waren. Mit dem Entwurf des Bundesrates sollen die rechtlichen Grundlagen geschaffen werden, um sämtliche zeitlichen Abgrenzungen und Rückstellungen gemäss Erfolgsrechnung einheitlich in die Finanzierungsrechnung zu übernehmen. Dabei bliebe die Finanzierungsrechnung für den Bundesrat das zentrale Steuerungselement, weil sich die Haushaltssteuerung nach dieser richtet.

Um Periodengerechtigkeit herzustellen, soll die Finanzierungsrechnung direkt aus der Erfolgs- und Investitionsrechnung hergeleitet werden. Dazu muss der Ausgaben- und Einnahmenbegriff gemäss Finanzhaushaltgesetz angepasst werden. Dabei soll im Gesetzestext klarer werden, wie sich die Ausgaben und Einnahmen der Finanzierungsrechnung aus den Aufwänden und Erträgen der Erfolgsrechnung herleiten und welches die verbleibenden Unterschiede sind. Transaktionen, die Periodenverschiebungen zwischen einzelnen Rechnungsjahren zur Folge haben, werden künftig auch in der Finanzierungsrechnung berücksichtigt. Ausgaben und Einnahmen werden analog zur Erfolgsrechnung in dem Rechnungsjahr wirksam, in dem die Belastung bzw. Entlastung aus wirtschaftlicher Sicht entsteht, und nicht mehr im Zeitpunkt der Zahlung. Ausgenommen bleiben die Investitionen, die in der Finanzierungsrechnung weiterhin zu dem Zeitpunkt erscheinen, in dem sie getätigt werden, und nicht zum Zeitpunkt der Abschreibung des entsprechenden Vermögenswerts.

Durch die beantragten Änderungen würden die Unterschiede zwischen Finanzierungs- und Erfolgsrechnung auf das Wesentliche reduziert. Es würde damit auch einfacher, den Zusammenhang zwischen den beiden Rechnungen aufzuzeigen, die denselben Haushalt abbilden, aber unterschiedlichen Zwecken dienen. Die Erfolgsrechnung zeigt die Vermögensänderung, während die Finanzierungsrechnung zeigt, ob es dem Bund gelungen ist, seinen Konsum und seine Investitionen ohne Neuverschuldung zu tätigen, wie dies die Schuldenbremse verlangt. Am dualen Rechnungslegungssystem würde festgehalten, was leider die Lesbarkeit und Übersicht über die Bundesrechnung nur unwesentlich erleichtert.

Die Kommission befasste sich an der Sitzung vom 20. Februar ein erstes Mal mit der Vorlage. Im Rahmen der Vorstellung nahm auch die Eidgenössische Finanzkontrolle Stellung zur beantragten Annäherung dieser beiden Rechnungsarten. Für die Finanzkontrolle hätte der Bundesrat noch weiter Richtung Erfolgsrechnung gehen können. Sie hält die Vorlage aber aus Sicht der Haushaltssteuerung und Rechnungslegung für vertretbar. Professor Christoph Schaltegger von der Universität Luzern erläuterte sein Gutachten betreffend die Risiken und Auswirkungen der vorgeschlagenen Vereinfachung und Optimierung der Haushaltssteuerung, dies unter Berücksichtigung der Schuldenbremse.

Die Kommission ist nach Abschluss der Diskussion einstimmig auf die Vorlage eingetreten, hat aber die Detailberatung ausgesetzt, da für sie noch viele Fragen einer Klärung bedurften. Sie bestellte bei der Verwaltung Zusatzberichte. Mit einer Präsentation der bestellten Berichte und Ausführungen von Professor Nils Soguel von der Idheap der Universität Lausanne nahm die Kommission die Beratung dann wieder auf. Zentrales Diskussionsthema war die Ablösung der Finanzierungsrechnung durch die Erfolgsrechnung, was zu einer längeren und vertieften Diskussion über die Vor- und Nachteile beider Varianten führte. Die Kommission beauftragte anschliessend das Eidgenössische Finanzdepartement, die Variante mit der Erfolgsrechnung rechtlich genau auszuarbeiten.

An der dritten Sitzung diskutierte die Kommission dann den Bericht der Finanzverwaltung, den sie nach der Augustsitzung in Auftrag gegeben hatte. Kern der im Bericht erläuterten Neuerungen ist die Streichung der Finanzierungsrechnung. Die Steuerung des Bundeshaushalts soll aber wie bisher über die Einnahmen und Ausgaben, nicht über die Erträge und Aufwände der Erfolgsrechnung erfolgen. Letzteres hätte eine Anpassung der Bundesverfassung zur Folge. Der Nachweis zur Einhaltung der Schuldenbremse soll künftig über den Finanzierungssaldo erfolgen und wäre schuldenbremsenkonform.

Mit der Annäherung nähert sich das Rechnungslegungsmodell des Bundes demjenigen der Kantone an, und die Finanzlage ist einfacher nachzuvollziehen. Für die öffentliche Rechnungslegung der Schweiz ist es von Vorteil, wenn Bund, Kantone und Gemeinden das Ergebnis nach dem gleichen System kommunizieren. Auch mit der neuen Methodik kann die Einhaltung der Schuldenbremse aber gut geprüft werden. Für das Eidgenössische Finanzdepartement unterscheidet sich das neue Modell nicht grundsätzlich von den Anträgen des Bundesrates und wäre auch für sie gut umsetzbar. Auch die Eidgenössische Finanzkontrolle unterstützt aus Sicht des Rechnungsprüfers der Bundesrechnung die vorgeschlagenen Neuerungen.

Die Finanzkommission folgte somit einstimmig den Vorschlägen der Eidgenössischen Finanzverwaltung und machte damit einen sehr grossen Schritt in der öffentlichen Rechnungslegung von einem eher traditionellen dualen System zu HRM2, einem modernen Rechnungslegungsstandard, nach welchem 2222 Gemeinden, 6000 Kirch-, Schul- und Bürgergemeinden und Gemeindeverbände und 26 Kantone ihre Finanzen darstellen.

Wie schon gesagt, die Anpassungen respektieren die verfassungsrechtlichen Vorgaben der Schuldenbremse. Die Vorlage enthält weitere Anpassungen im Finanzhaushaltgesetz, die nicht in direktem Zusammenhang mit der Annäherung der Finanzierungsrechnung an die Erfolgsrechnung stehen. Zum einen werden die Regeln für Nachtragskredite und Kreditüberschreitungen vereinfacht und leicht gelockert, mit dem Ziel, dass die Verwaltungseinheiten genauer budgetieren. Zum andern werden die Grundsätze der Rechnungslegung aktualisiert und Redundanzen zum internationalen Rechnungslegungsstandard Ipsas beseitigt.

Mit 9 zu 3 Stimmen abgelehnt wurde ein Antrag zum Nachtragskreditverfahren und zu den Kreditübertragungen. Die Minderheit, die den Antrag stellt, möchte beim geltenden Recht bleiben. Der Bundesrat strebte dort eine Vereinfachung des Prozesses an.

In der Gesamtabstimmung verabschiedete die Finanzkommission die Vorlage einstimmig zuhanden der Beratung in der Wintersession. [PAGE 1397]

Namens der Kommission danke ich dem Vorsteher des Eidgenössischen Finanzdepartementes, Herrn Bundesrat Maurer, der Eidgenössischen Finanzverwaltung, der Eidgenössischen Finanzkontrolle, aber auch den Professoren Schaltegger und Soguel und dem Kommissionssekretariat für die wertvolle Unterstützung in der Kommissionsarbeit und der Erarbeitung des Änderungsantrages zum Finanzhaushaltgesetz.

Ich empfehle Ihnen, der Mehrheit zu folgen.