Steinemann Barbara · Nationalrat · 2021-03-03

Wortprotokoll

Am 26.[NB]August 2019 ist die Volksinitiative "Bestimmung der Bundesrichterinnen und Bundesrichter im Losverfahren", die sogenannte Justiz-Initiative, mit 130 100 gültigen Unterschriften eingereicht worden. Etwa ein Jahr später hat der Bundesrat dem Parlament die Justiz-Initiative ohne Gegenentwurf und ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung empfohlen. Ihre Kommission für Rechtsfragen hat die Volksinitiative am 5. November 2020 beraten, mit einer Anhörung der Vertreter des Initiativkomitees, des Präsidenten der Richtervereinigung und Rechtsprofessoren.

Zunächst ist die Kommission mit 13 zu 11 Stimmen zum Schluss gekommen, dass die Volksinitiative Fragen der Organisation der Richterwahlen aufwerfe, die einer vertieften Auslegeordnung würdig seien, und hat bei der Verwaltung die Ausarbeitung mehrerer Varianten eines direkten und eines indirekten Gegenvorschlages in Auftrag gegeben. Sodann sind Fragen wie die der Vorselektion, einer allfälligen Fachkommission, die beigezogen werden soll, einer allfälligen einmaligen Wahl auf eine fixe Amtsdauer mit Abberufungsrecht, einer stillen Wiederwahl sowie die Frage der Mandatsabgaben und deren Konsequenzen besprochen worden. Gleichzeitig ist erörtert worden, ob Änderungen der Verfassung und der Gesetze notwendig seien.

Ihre Kommission für Rechtsfragen sieht indes keinen Handlungsbedarf und beantragt Ihnen mit 22 zu 0 Stimmen bei 3 Enthaltungen und in Übereinstimmung mit dem Bundesrat, diese Initiative den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung zu empfehlen.

Die Volksinitiative stellt das Amt am höchsten Gericht der Schweiz auf vier neue Pfeiler:

Erstens wäre da die Einführung einer einmaligen Amtsdauer und damit die Abschaffung der periodischen Wiederwahl für unsere Richter in Lausanne und Luzern. Eine Wahl durch die Bundesversammlung und eine Wiederwahl alle sechs Jahre würden damit der Vergangenheit angehören.

Zweitens wird ein neues Abberufungsverfahren vorgeschlagen. Die Initiative sieht für spezielle Fälle - etwa wenn eine schwere Verletzung der Amtspflichten durch ein Mitglied des Bundesgerichtes vorliegt oder wenn eine Person aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage wäre, das Amt auszuüben - eine Abberufungsmöglichkeit vor.

Drittens würde die Auswahl der Bewerber und Bewerberinnen durch eine neu zu schaffende Fachkommission erfolgen. Statt der Gerichtskommission des National- und des Ständerates würde eine nicht genauer vorgegebene Fachkommission neu über die Zulassung der Kandidaten zum Bundesgericht entscheiden. Gegen ihren Entscheid sind keine Rechtsmittel vorgesehen.

Viertens würde die bisherige Wahl durch ein Losverfahren ersetzt. Die Initianten sehen einzig in einem Losverfahren die Chancengleichheit garantiert. Ein Zufallsgenerator würde künftig über die Anstellung eines höchsten Richters entscheiden.

In der Schweiz gehören die höchsten Richterinnen und Richter in aller Regel einer politischen Partei an. Gewählt werden sie von der Vereinigten Bundesversammlung. Das Parlament bemüht sich darum, die politischen Verhältnisse auch an den Gerichten abzubilden. Die Initianten stören sich am Umstand, dass heute faktisch nur Bundesrichterin oder Bundesrichter werden kann, wer sich einer im Parlament vertretenen Partei anschliesst. Die Justiz-Initiative möchte diese dem eigenen Wortlaut zufolge "sachlich unnötige und unter dem Aspekt der Gewaltentrennung auch unerwünschte Abhängigkeit der Bundesrichterinnen und Bundesrichter von den Parteien und der Politik" beseitigen. Das kann der Homepage der Initiative entnommen werden. Das ist ihre Ausgangslage, um ein völlig neues Wahlsystem vorzuschlagen, dies allerdings nur für die Richter am Bundesgericht.

Dabei sind unsere Richter keineswegs auf die alleinige Unterstützung ihrer eigenen Partei angewiesen. Bürgerliche Abgeordnete wählen in der Bundesversammlung linke Richter, linke Abgeordnete wählen Richter als Vertreter bürgerlicher Parteien. Das ist auch ein wichtiger Teil der richterlichen Unabhängigkeit. Diese ist formell in Artikel 191c der Bundesverfassung statuiert und wird von niemandem infrage gestellt. Es werden auch Kleinstparteien angemessen mit Richterposten bedacht. Freiwillig alle Minderheiten in die Gremien und in den Entscheidungsprozess einzubeziehen, geht in der Schweiz bekanntlich auf eine lange Tradition zurück.

Es gibt keinen Hinweis, dass sich das schweizerische Richtersystem nicht bewährt hätte. Auf Ebene der ersten Gerichtsinstanz, in der Regel als Bezirksgericht bezeichnet, besteht überall eine Volkswahl - eine Überlieferung aus der germanischen Rechtstradition. Auf dieser Stufe werden durchaus auch parteilose Richter gewählt, die sich selbst portiert haben. Auf Stufe Kantonsgericht und Bundesgericht erfolgt die initiale Wahl immer aufgrund eines Vorschlages einer Partei. Ob sich die Richter vorher parteipolitisch betätigen oder dies während ihrer Tätigkeit als Richter tun respektive immer noch tun, hat noch nie eine Rolle gespielt. Soll sich das höchste Gericht auch in Zukunft aus erfahrenen Richtern rekrutieren, werden auch hier hauptsächlich Parteimitglieder oder ehemalige Parteimitglieder zur Verfügung stehen.

Heute nimmt die Gerichtskommission des eidgenössischen Parlamentes eine Vorselektion der Kandidatinnen und Kandidaten vor. Rechtswissenschaftler bescheinigten der Bundesversammlung ein ausreichend transparentes Verfahren. Sie würde durch eine vom Bundesrat auf zwölf Jahre gewählte Fachkommission ersetzt, die nach sogenannt objektiven Kriterien ein Evaluationsverfahren durchführen würde. Von einer ausgewogenen Vertretung der gesellschaftspolitischen Kräfte ist nicht die Rede.

Grundsätzlich stellt sich die Frage, wieweit die Justiz eine demokratische Legitimation benötigt oder ob die Rechtsprechung eine rein juristisch-technokratische Aufgabe ohne jeglichen Bezug zu den sich aus Wahlen ergebenden Mehrheitsverhältnissen bleiben soll. In der Schweiz ist man zum Schluss gekommen, dass es gewisse Verbindungen zur Politik geben muss. Die Gerichte sollen bis zu einem gewissen [PAGE 96] Grad das politische Spektrum spiegeln; so lässt sich auch eine politische Einseitigkeit vermeiden. Im Rahmen der Bestellung anderer Ämter, insbesondere von Exekutiven, sind wir und der Souverän ebenfalls auf Ausgewogenheit in der parteipolitischen Zusammensetzung bedacht. Der Akt der Richterwahl ist mit einer staatspolitischen Bedeutung behaftet, derer er mit dieser Initiative verlustig gehen würde.

Gemäss Initiative sollen die Aspiranten für das Bundesgericht neu im Losverfahren zu Richtern bestellt werden. Es fehlt dann jede demokratische Legitimation. Nach wie vor müssten uns aber die Bundesrichter Rechenschaft über sich ablegen, bleiben wir doch die Oberaufsicht. Eine durch das Los erfolgende Ernennung in ein derart verantwortungsvolles Amt ist der Schweiz als gut organisierter Demokratie völlig fremd. Die gesellschaftspolitische Verortung der Mitglieder des höchsten Gerichtes wäre, im Gegensatz zu allen anderen Instanzen, völlig irrelevant.

Die Kommission für Rechtsfragen gelangte in Übereinstimmung mit dem Bundesrat zur Ansicht, dass eine Ernennung nach dem Zufallsprinzip die Akzeptanz des Gerichtes schwächt. Ist es der Sache dienlich, wenn unterlegene Parteien das Urteil von Personen zu akzeptieren haben, die bloss in der Lotterie Glück hatten? Lospech könnte auch hervorragenden Kandidaten die Karriere verbauen. Nicht zuletzt ist auch die Richtervereinigung mit ihren rund 600 Mitgliedern gegen diese Volksinitiative.

Dass sich die Inhaber des Richteramtes alle sechs Jahre der Wiederwahl stellen müssen, impliziert eine intensive, stets erneuerte demokratische Legitimation. Die Initiative bricht mit diesem Erfordernis, indem neu die Losziehung zu einer einmaligen Ernennung als Bundesrichter bis zum 70. Altersjahr, zwei Jahre länger als heute, führen würde. Die unbefristete Amtsdauer birgt das Risiko von überlangen Amtsdauern, bringt unvermeidliche Abnützungserscheinungen und Abgehobenheit. Ein Abberufungsrecht gegen amtsunwürdige und amtsunfähige Richter würde in die Kompetenz der Bundesversammlung fallen - ausgerechnet, möchte man anfügen, denn so wäre die Entlassung der höchsten Richter doch wieder ein politischer Entscheid, obwohl die Initianten ja mit dem Hauptanliegen der Entpolitisierung der Richterwahlen angetreten sind.

Das ungeschriebene, aber faktisch vorhandene Erfordernis der Parteizugehörigkeit mag störend sein, doch politische Parteien haben keine Möglichkeit, Einfluss auf die Urteile zu nehmen. Im Gegensatz zu anderen europäischen Staaten ist in der Schweiz bis dato kein Urteil bekannt, das aufgrund politischer Einflussnahme ergangen wäre. Damit greift einer der Hauptvorwürfe der Initianten, die Richter in der Schweiz würden über keinerlei Unabhängigkeit von der gesetzgebenden Gewalt verfügen, ins Leere. Das Initiativkomitee bleibt konkrete Beispiele schuldig, anhand derer die angebliche Beeinflussung der Rechtsprechung durch die politischen Parteien und die Bundesversammlung aufgezeigt werden könnte.

Sodann stösst die Mandatsabgabe auf Kritik. Den aussenstehenden, mit dem Konkordanzprinzip wenig vertrauten Betrachtern mag die Abgabe in der Tat den Anschein erwecken, Mandatsträger wären ihren Portierenden eine Leistung schuldig, obwohl dadurch weder die Wiederwahl noch die Rechtsprechung tangiert ist. Der Betrag bewegt sich je nach Partei in der Bandbreite von 3000 bis 10[NB]000 Franken - dies bei einem Bundesrichtergehalt von 365[NB]000 Franken - und gründet allein im Umstand, dass in der Schweiz im Gegensatz zum Ausland keine staatliche Parteienfinanzierung existiert. Diese Mandatsabgabe ist unabhängig von dieser Volksinitiative Gegenstand parlamentarischer Beratungen. Das Parlament stellt sich dieser Kritik.

Das Bundesgericht hält selbst in mehreren Entscheiden ausdrücklich fest, dass die Parteizugehörigkeit der Richter keinen Einfluss auf die Rechtsprechung habe. Als Betroffene widerlegen die Richter damit selbst den Vorwurf, wegen des Wiederwahlerfordernisses nach sechs Jahren könne Druck auf sie ausgeübt werden.

Das heutige System der Richterwahl mag diskussionswürdige Punkte enthalten und auch nicht perfekt sein. Ihre Kommission für Rechtsfragen zieht das Fazit, dass alle anderen Systeme noch weniger perfekt sind. Massgebend ist, dass sowohl das Verfahren zur Wahl ans Gericht als auch die Rechtsprechung auf breite Akzeptanz stossen.

Aus diesen Gründen ersucht Sie Ihre Kommission für Rechtsfragen, diese Initiative ohne Gegenvorschlag abzulehnen. Dieser Entscheid erfolgte mit 22 zu 0 Stimmen bei 3 Enthaltungen.