Rieder Beat · Ständerat · 2021-03-10

Wortprotokoll

Ich gratuliere dem Büro zur Sessionsplanung, weil dieses Geschäft hervorragend zur Behandlung des vorherigen Geschäftes, nämlich des Covid-19-Gesetzes, passt.

Als Vorbemerkung: Ich habe mir den Bericht "Katastrophen und Notlagen Schweiz 2020" des Bundesrates unter dem Blickwinkel Schäden, Häufigkeit und Risikodiagramm angeschaut, siehe Seite 12. Es stechen vier Risiken heraus, mit denen wir uns beschäftigen und diesbezüglich Vorsorge treffen sollten: Das eine ist die Strommangellage, das andere sind Erdbeben, danach kommen die Influenza-Pandemie und die Hochwasserereignisse. Wir sprechen also über eines der grössten Risiken, das die Schweiz überhaupt treffen kann.

Im Rahmen der Beratungen hatte Ihre Kommission das auf die Standesinitiative des Kantons Basel-Landschaft vom 6.[NB]Juni 2019 gestützte Anliegen für eine schweizweite obligatorische Erdbebenversicherung zu beurteilen. Diese Initiative verlangt die Ausarbeitung einer Verfassungsbestimmung, die es dem Bundesrat erlaubt, eine gesamtschweizerische obligatorische Erdbebenversicherung einzuführen.

Dieses Anliegen für eine schweizweite obligatorische Erdbebenversicherung beschäftigt das Parlament seit bald zwei bis drei Jahrzehnten. Bislang konnte keiner der verschiedenen Vorstösse und auch keine einzige Standesinitiative durchdringen. Eine obligatorische Versicherungslösung für ein grosses Erdbebenereignis fand in den eidgenössischen Räten keine Mehrheit.

Im Parlament immer noch hängig ist die Motion 11.3511, "Obligatorische Erdbebenversicherung", unseres ehemaligen Kollegen Jean-René Fournier. Der Bundesrat empfahl[NB]zwar die Abschreibung dieser Motion, was von der UREK-S auch so beschlossen wurde, doch das Plenum erhielt die Motion am 12. Juni 2018 mit 24 zu 20 Stimmen bei 1 Enthaltung weiter am Leben. Das Geschäft ist also gegenwärtig noch bei der UREK-N hängig.

Gerade das Nichtabschreiben dieser Motion zeigt das Dilemma, in dem sich unser Rat befand: Zwar wurde eine obligatorische Versicherungslösung für ein grosses Erdbebenereignis auf Ebene der Schweiz von der Mehrheit dieses Rates abgelehnt, aber die Notwendigkeit einer besseren Schadenabsicherung für das grösste elementare Schadenrisiko schweizweit wurde anerkannt.

Der letzte Anstoss der UREK-S an die Kantone, auf dem Weg eines Konkordates eine Lösung zu erreichen, darf als gescheitert betrachtet werden. Diese Standesinitiative Basel-Landschaft vom 6. Juni 2019 greift das Anliegen wieder auf.

Die Kommission hat dieses Geschäft eingehend beraten. Ich nehme das Resultat vorweg: Die Kommission empfiehlt Ihnen mit 11 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen, der Standesinitiative keine Folge zu geben. Sie entspricht den bereits früher getätigten Vorstössen zur Einführung einer obligatorischen Versicherungslösung.

Gleichzeitig wurde aber eine Kommissionsmotion verabschiedet, welche den Bundesrat beauftragt, eine rechtliche Grundlage zu schaffen, damit eine schweizerische Erdbebenversicherung mittels eines Systems der Eventualverpflichtung ermöglicht wird; dies im Gegensatz zu den bisherigen Lösungsmodellen, welche eine obligatorische Verpflichtung vorsahen. Der Antrag für die nun vorliegende Kommissionsmotion wurde mit 7 zu 6 Stimmen angenommen und war - ich gebe es zu - ebenso umstritten. Die Kommissionsmotion ist aber ein Alternativmodell, welches in den eidgenössischen Räten zum ersten Mal in dieser Form auf den Tisch gelegt wird und das einige der immer wieder monierten Nachteile einer obligatorischen schweizerischen Erdbebenversicherung korrigiert. [PAGE 193]

Ich werde mich in meinen nachfolgenden Ausführungen im Wesentlichen auf das Vorstellen der Kommissionsmotion beschränken. Selbstverständlich werden die übrigen Mitglieder der Kommission wie auch die Standesvertreterin des Kantons Basel-Landschaft mich bezüglich der Standesinitiative und der Motion entsprechend ergänzen. Ich bin nicht gänzlich neutral in diesem Geschäft, weil ich eben diese Kommissionsmotion auch angestossen habe.

Zur Ausgangslage: Das Erdbebenrisiko ist das grösste Elementarschadenrisiko schweizweit. Auch in der Schweiz können seltene Erdbeben zu Schäden bis in einen dreistelligen Milliardenbereich führen. Dennoch gibt es in der Schweiz keine flächendeckende obligatorische Erdbebenversicherung, und das Risikobewusstsein in breiten Teilen der Bevölkerung ist gering. Das grösstmögliche Erdbebenrisiko besteht übrigens im Kanton Zürich: Ein oberflächiges Erdbeben im Kanton Zürich der Stärke 6 bis 8 ergäbe den maximalen Schaden, den die Schweiz erleiden könnte.

Der klassische Risikotransfer von Versicherungsprodukten wird massgeblich erschwert durch die Tatsache, dass in der Schweiz grosse Erdbeben nur alle paar Jahrzehnte oder sogar nur alle paar Jahrhunderte auftreten. Gegenwärtig werden in der Schweiz lediglich knapp 10 Prozent der Gebäudewerte durch entsprechende Versicherungsprodukte abgedeckt.

Bei der Diskussion über die Einführung einer flächendeckenden obligatorischen Erdbebenversicherung kann argumentiert werden, dass der Versicherungszwang im Verhältnis zum Risiko eines Ereignisses, welches nur sehr selten eintritt, zu einer ungerechten und einseitigen Belastung von Generationen von Versicherungsnehmern bzw. Hauseigentümern führt. Eine gewisse Ungerechtigkeit kann darin bestehen, dass Hauseigentümer viele Jahre, Hunderte Jahre durch Prämien belastet werden, jedoch entsprechende Leistungen dann nur einer einzigen Generation von Hauseigentümern im Ereigniszeitpunkt zugutekommen. Die Corona-Krise hat jedoch gezeigt, dass auch seltene Ereignisse leider eintreten können. Es ist angebracht, hierfür Vorkehrungen zu treffen und den volkswirtschaftlichen Schaden für die Schweiz gering zu halten. Den Grundgedanken von Vorsorgeversicherung und Solidarität ist Rechnung zu tragen.

Als Alternative zur Einführung einer obligatorischen Erdbebenversicherung bietet es sich an, andere Finanzierungskonzepte zu prüfen, und zwar nicht mehr den alten Wein in neuen Schläuchen, sondern eben neue Konzepte. Ein solches Konzept stellt die Eventualverpflichtung dar. Dieses Konzept ist seit ein paar Jahren bekannt und wird nun von der Kommission als gangbarer Weg für die Zukunft vorgeschlagen.

Zu diesem Grobkonzept Eventualverpflichtung: Hauseigentümer würden dabei verpflichtet werden, im Falle eines Schadenbebens einen bestimmten Prozentsatz des Versicherungswertes ihres Gebäudes als Einmalzahlung in ein gemeinschaftliches Gefäss einzubringen. Die Eventualverpflichtung kann, muss aber nicht im Grundbuch eingetragen werden. Mit zum Beispiel - ich betone: zum Beispiel - 0,7 Prozent der Gebäudeversicherungssumme könnte diese Kasse im Ereignisfall über Mittel in der Höhe von etwa 20 Milliarden Franken verfügen, dies bei einem Versicherungsbestand von rund 3000 Milliarden Franken in der Schweiz. Diese Mittel wären zweckgebunden für die Bewältigung eines Erdbebens und für die Wiederherstellung von beschädigten und zerstörten Gebäuden einzusetzen. So hätte beispielsweise ein Hauseigentümer mit einem Gebäude zu einem Versicherungswert von 500[NB]000 Franken im Ereignisfall eine Zahlung von 3500 Franken zu leisten - aber eben nur im Ereignisfall und nicht schon vorher über Jahre und Jahrzehnte. Eine solche Zahlung, die nur alle paar Jahrzehnte bzw. Jahrhunderte anfällt, ist daher aus der Sicht der Kommissionsmehrheit vertretbar, angemessen und zumutbar.

Diese Risikopolice könnte natürlich auch regional, kantonal und an die Risikowahrscheinlichkeit angepasst werden. Der grosse Vorteil dieses Ansatzes gegenüber der klassischen Versicherungslösung liegt darin, dass lediglich die Generation der Hauseigentümer zum Zeitpunkt des Erdbebens in den Mechanismus der Umverteilung einbezogen wird. Da überall in der Schweiz ein gewisses Risiko besteht, von einem Erdbeben betroffen zu sein, ist der Gedanke der Solidarität unter diesen Hauseigentümern natürlich elementar.

Die Kommission hat im Rahmen der Beratungen, soweit es möglich war, auch die Position der Verwaltung zur Standesinitiative und zur Kommissionsvariante eingeholt. Ich zitiere nun immerhin aus dem Bericht der Verwaltung betreffend die Vorteile, welche die Kommissionsvariante hätte: Im Falle eines Schadenbebens leisten alle Gebäudeeigentümer einen bestimmten Prozentsatz des Versicherungswertes ihres Gebäudes als Einmalprämie in ein gemeinschaftliches Gefäss. Diese Eventualverpflichtung wird als gesetzliches Grundpfand dinglich abgesichert. Im Ereignisfall könnte man mit zum Beispiel 0,7 Prozent der Gebäudeversicherungssumme einen Betrag von 20 Milliarden Franken zur Verfügung stellen.

Im Ergebnis wird eine Versicherung mit solidarischen Komponenten geschaffen. Von daher ist sie am ehesten mit dem Elementarschadenpool und seiner Einheitsprämie vergleichbar. Die Kapazität von 20 Milliarden Schweizerfranken deckt ein Schadenereignis mit einer Wiederkehrperiode von etwa 500 Jahren. Sie ist genügend für die Erdbebenszenarien "mittel" und "gross", nicht aber für das Szenario "sehr gross". Sie verfolgt einen innovativen Ansatz und vermeidet insbesondere umfangreiche Vorbereitungsarbeiten wie bei der klassischen obligatorischen Versicherungslösung. Insbesondere wäre kein Pool zu bewirtschaften, der in guten Zeiten zu eröffnen ist und politisch immer wieder auf Widerstand stösst. Ein Beispiel ist der seinerzeitige Versuch, die Einlageversicherung der Bank mit einer Poollösung zu organisieren. Die Eventualverpflichtung entspräche auch konzeptionell den heute bei den Versicherungs- und Bankeinlagen verfolgten Systemen, wonach die Banken erst im Ereignisfall ihre Leistungen erbringen. Die im Antrag der Kommission von den Banken verlangte Liquiditätshaltung entspräche dem gesetzlichen Grundpfand.

In Würdigung dieser Kommentare kann gesagt werden, dass zumindest vonseiten der Verwaltung vorsichtig positive Signale für diese Lösung gezeigt wurden und damit zumindest dieser Motion eine Chance zur Bearbeitung, Entfaltung und Weiterentwicklung gegeben werden kann. Selbstverständlich ist im Rahmen der Behandlung dieser Motion die Versicherungsvariante einer Eventualverpflichtung von der Verwaltung noch gezielter auszuloten und ihre Funktionsweise zu verfeinern. Es ist klar, dass man hier nicht alle Regionen der Schweiz gleich behandeln könnte und dürfte. Aber es wäre im Rahmen einer solchen Eventualverpflichtung eben auch möglich. Ich bitte Sie daher, den Weg der Kommissionsmotion heute nicht abzuwürgen, sondern dieser neuen, originellen Lösung eine Chance zur Entwicklung zu geben.

Wie gesagt, wir haben auch nicht geglaubt, dass wir eine Corona-Pandemie haben würden und mit derartigen finanziellen Folgen konfrontiert sein würden, wie wir sie heute im Saal debattiert haben. Ein Erdbeben der grossen Sorte hätte weit grössere Konsequenzen, mindestens finanziell und, ich wage es zu behaupten, auch personell. Darum wäre eigentlich eine Vorbereitung im Rahmen dieser Kommissionsmotion ideal. Der Bund, die Kantone und die Gemeinden würden in einem Erdbebenfall bereits genug zu tun haben, um das Funktionieren der allgemeinen Infrastruktur und der Versorgung zu gewährleisten.

Ich bitte Sie daher im Namen der Kommission, der Motion zuzustimmen und der Standesinitiative keine Folge zu geben.