Ettlin Erich · Ständerat · 2021-03-15

Wortprotokoll

Als ich das Geschäft "Stabilisierung der AHV" vorbereitet habe, hat sich mir die Frage gestellt, wo ich beginnen soll: bei der Geschichte der AHV und der AHV-Reformen oder bei der Zukunft der AHV, das heisst bei der Herausforderung für unser wichtigstes Sozialwerk? Ich verbinde den Rückblick mit einem Ausblick, der sich aus Ersterem erklärt. Bei der Einführung der AHV im Jahr 1948 finanzierten rund 6,5 Aktive eine Person im Rentenalter. Zurzeit kommen noch knapp 3,4 Aktive für eine pensionierte Person auf, und in dreissig Jahren wird das Verhältnis bei etwa 2 zu 1 liegen. Nur schon daraus zeigt sich die demografische Herausforderung, die sich uns stellt. 1967 hatten die Frauen in der Schweiz bei der Geburt eine Lebenserwartung von 75,7 Jahren, die Männer eine von 69,7 Jahren. Fünfzig Jahre später hat sich der Wert für Frauen auf 85,4 Jahre und für Männer auf 81,4 Jahre erhöht, was einem Anstieg von zehn Jahren für Frauen und von zwölf Jahren für Männer entspricht. Die mit 65 Jahren verbleibende Lebenserwartung ist innerhalb der letzten fünfzig Jahre um sieben Jahre gestiegen, bei den Frauen von 16,0 auf 22,5 Jahre, bei den Männern von 13,1 auf 19,7 Jahre.

Die Konsequenz daraus ist folgende: Die AHV weist schon jetzt in einzelnen Jahren ein sogenanntes Umlagedefizit auf. Das heisst, die laufenden Einnahmen - das sind die Beiträge der Arbeitnehmenden und der Arbeitgebenden, die Mehrwertsteuereinnahmen, die dafür reserviert sind, und der Bundesbeitrag - decken die laufenden Ausgaben, also die Renten, nicht mehr. Und es wird nicht besser: Mit den geburtenstarken Jahrgängen - "geburtenstarke Jahrgänge", so nett bezeichnet sie der Bundesrat in der Botschaft; also die Babyboomer, die in den nächsten Jahren Rente beziehen werden - verschärft sich die Situation. Es spricht übrigens ein Babyboomer zu Ihnen. Ich bin nicht der einzige im Saal, wenn ich mich hier vergewissere.

Es ist klar: Durch die Ablehnung der Reform Altersvorsorge 2020 im September 2017 hat man die Probleme der AHV nicht gelöst. Es gibt die demografischen Herausforderungen, die ich aufgezeigt habe, die sich beim System der AHV stellen, in welchem die Renten hauptsächlich durch die Beiträge der Erwerbstätigen im gleichen Jahr, also mit dem System der Umlagefinanzierung, gedeckt werden. Die erfreuliche Tatsache, dass die Menschen in der Schweiz immer älter werden, hat den Nachteil, dass bei gleichzeitigem Sinken der Geburtenraten immer weniger Beitragszahler pro Rentner den Betroffenen die Rente immer länger finanzieren müssen. Die Reform ist also nötig, das ist auch unbestritten.

Im Wissen darum, dass die letzte erfolgreiche Reform der AHV im Jahr 1997 glückte - es war die 10. AHV-Revision - und dass die Reform Altersvorsorge 2020 auch für ihre Komplexität kritisiert wurde, hat der Bundesrat die Reformen der Vorsorgewerke getrennt vorgelegt: AHV und BVG werden nicht in einem Paket behandelt. Die Reform des BVG befindet sich bei der vorberatenden Kommission des Nationalrates, der Erstrat ist.

In der Botschaft präsentierte der Bundesrat Zahlen, Prognosen für die nächsten Jahre. Diese beruhen auf den Preisen 2019 und sind auf den Zeitraum bis 2030 bezogen. Ich sage das hier - ich werde es später auch noch erwähnen -, weil wir verschiedene Zahlenwerke für verschiedene Zeiträume haben. Es besteht die Gefahr, dass man eine gewisse Verwirrung erhält. Ich versuche, so gut wie möglich bei den Zahlen der Botschaft zu bleiben, und wenn ich davon abweiche, sage ich es.

Zusammengefasst dargestellt zeigt sich die finanzielle Situation gemäss Botschaft wie folgt: Das kumulierte Umlagedefizit 2022 bis 2030 beträgt 39 Milliarden Franken. Der Finanzierungsbedarf für eine 100-prozentige Deckung des Ausgleichsfonds 2030 beträgt 53 Milliarden Franken. Eine 100-prozentige Deckung des Ausgleichsfonds heisst, dass eine Jahresausgabe der AHV quasi in Geld zurückgelegt ist. Der Finanzierungsbedarf im Jahr 2030 beträgt also 53 Milliarden Franken.

Mit der Steuervorlage STAF haben wir pro Jahr 2 Milliarden Franken für die AHV gesprochen. Diese 2 Milliarden Franken pro Jahr reduzieren das Umlagedefizit von 39 Milliarden Franken bis ins Jahr 2030 auf 19 Milliarden Franken. Aber wir haben immer noch ein Umlagedefizit. Diese Zahlen sind immer kumuliert. Der Finanzierungsbedarf nach STAF beträgt dann nicht mehr 53, sondern 26 Milliarden Franken. Es besteht also immer noch grosser Finanzierungsbedarf.

Zur Zahlen- und Datenbasis - ich habe es erwähnt - ist zu sagen, dass wir im Verlauf der Kommissionsdebatten mehrmals angepasste Unterlagen erhielten. Die Botschaft bezieht sich auf die Jahre 2019 bis 2030, zeigt aber auch Zahlen bis 2045 auf. Diese Zahlen bis 2045 haben wir dann im Verlauf der Debatte nicht mehr aktualisiert erhalten; wir haben am Schluss nur noch Zahlen bis 2030/31 gesehen. In der Beratung im Jahr 2020 erhielten wir Zahlen, die sich auf der Basis von 2020 auf den Zeitraum bis 2031 bezogen. Weil unsere Beratung so lange ging, erhielten wir später, im Februar 2021, Zahlen auf der Basis 2021 mit Horizont bis 2030/31. Der Horizont 2030 ist wichtig, weil dies in vielen Fällen die Vergleichsbasis für die Botschaft ist. Bei den Ausgleichsmassnahmen für die Frauen - ich werde im Detail noch darauf kommen - wurde schon in der Botschaft das Jahr 2031 herangezogen, da der Peak, die Spitze dieser Jahrgänge, die man hier ausgleicht, das neunte Jahr nach Inkrafttreten der Vorlage ist. Das neunte Jahr nach Inkrafttreten ist gemäss Plan in der Botschaft das Jahr 2031.

Die neuesten Daten berücksichtigen schon das Ergebnis des Ausgleichsfonds von 2020, das überraschend gut war, und wurden aufgrund von Corona aktualisiert. Somit besteht die Gefahr der Konfusion bei Zahlenangaben; ich versuche, wie ich gesagt habe, jeweils darauf hinzuweisen.

Selbstverständlich liegen diesen Projekten viele Annahmen zugrunde. Nicht nur die Erwartungen zur demografischen Entwicklung, inklusive Wanderungssaldo, sondern auch das wirtschaftliche Wachstum, die Erträge auf den Kapitalanlagen des Fonds usw. beeinflussen das Ergebnis. Bei solchen Gelegenheiten zitiere ich, auch in meinem Beruf, jeweils Dürrenmatt: "Je planmässiger die Menschen vorgehen, desto wirksamer vermag sie der Zufall zu treffen." Lassen Sie sich [PAGE 208] also durch Detailzahlen nicht beeinflussen, sondern behalten Sie das grosse Ganze im Auge!

Der Bundesrat hat für seine Vorlage zwei Ziele definiert: Erstens will er das Leistungsniveau erhalten, und zweitens soll die Finanzierung der AHV gesichert werden.

Was sieht der Bundesrat, ausgehend von diesen demografischen Herausforderungen und seinen Zielsetzungen, in seinem Entwurf vor? Nachstehend die wichtigsten Massnahmen zusammengefasst:

Er ersetzt den Begriff "Rentenalter" durch "Referenzalter", was an sich nicht so wichtig ist. Damit geht aber die Anpassung des Referenzalters für Frauen von 64 auf 65 Jahre und damit die Gleichstellung mit den Männern bezüglich Rentenalter einher. Dann hat er Ausgleichsmassnahmen für jene Frauenjahrgänge vorgesehen, die durch diese Anpassung des Rentenalters besonders betroffen sind. Vorgesehen sind zudem eine Flexibilisierung des Rentenbezuges zwischen 62 und 70 Jahren, mit ganzem oder teilweisem Vorbezug der Rente, sowie, zur Finanzierung dieser Massnahmen und zur Deckung des Finanzierungsbedarfs der AHV generell, eine Erhöhung der Mehrwertsteuer um 0,7 Prozent nach STAF. Vor der STAF-Vorlage war eine grössere Erhöhung vorgesehen. Mit STAF wird dieser Finanzierungsbedarf aber reduziert.

Bei einem Finanzierungsbedarf von 26 Milliarden Franken ergibt sich somit nach den Massnahmen der AHV 21, wie oben aufgezeigt, ein Finanzierungsbedarf von 21 Milliarden Franken; das heisst, um etwa 5 Milliarden netto wäre der Bedarf dann durch diese Massnahmen reduziert. Für diese 21 Milliarden Franken Finanzierungsbedarf braucht es noch 0,7 Prozent Mehrwertsteuer, damit der Fondsbestand auf das Jahr 2030 hin bei 100 Prozent ist.

Der Bundesrat hat auch festgehalten, dass Mitte nächstes Jahrzehnt - das wäre 2020 bis 2030, er hat die Botschaft ja vor diesem Jahrzehnt geschrieben - eine nächste Reform nötig ist, die über 2030 hinausgeht.

Ich mache keine Ausführungen zum Dreisäulensystem, nur so viel: Die erste Säule, die AHV, über die wir hier sprechen, ist vermutlich am meisten emotionalisiert. Deren Einführung war ein sozialpolitischer Meilenstein und hat nicht nur unsere Grosseltern- und Elterngeneration geprägt, sondern auch unser Verständnis von Sozialpolitik und Solidarität.

Der Bundesrat hat die Idee, nur eine Finanzierungsvorlage vorzulegen, verworfen. Er wollte auch den Wandel in der Gesellschaft und der Wirtschaft berücksichtigen und liess sich vom Gleichbehandlungsgrundsatz leiten. Er verwarf auch eine generelle Rentenerhöhung um ein Jahr, zum Beispiel auf 65 bzw. 66 Jahre, statt nur die Anpassung bei den Frauen.

Die letzte Revision, die 10. AHV-Revision, ist, wie ich gesagt habe, seit 1997 in Kraft. Damals wurden eingeführt: das Splitting, die Erziehungs- und Betreuungsgutschriften, die Individualrenten, der Rentenvorbezug und die schrittweise Erhöhung des Rentenalters der Frauen von 62 auf 64 Jahre; das wurde in zwei Schritten gemacht. Seitdem wurde die Finanzierung der AHV mehrfach angepasst, eine eigentliche Reformvorlage wurde jedoch nicht erstellt.

Aus dieser Vorgeschichte resultiert die Vorlage mit der Anpassung des Frauenrentenalters auf 65 Jahre und den Ausgleichs- und Finanzierungsmassnahmen. Als Finanzrahmen für die AHV 21 hat der Bundesrat Folgendes vorgesehen beziehungsweise in seinen Schätzungen angenommen: Die Erhöhung des Frauenrentenalters auf 65 Jahre ergibt im Jahr 2030 eine Einsparung für die AHV von etwa 1,4 Milliarden Franken pro Jahr oder, total über die ganzen Jahre, 10 Milliarden Franken. Die Ausgleichsmassnahmen, die der Bundesrat in der Botschaft vorsah, betragen über die ganze Periode 3,3 Milliarden Franken oder im Jahr 2031 - das ist der Peak dieser neun Ausgleichsjahre - 712 Millionen Franken. Man würde also für neun Jahrgänge pro Jahr 712 Millionen Franken in die Ausgleichsmassnahmen investieren. Es wird dafür also etwa ein Drittel der Einsparungen aus der Rentenaltererhöhung eingesetzt. Weiter hat der Bundesrat diverse Verbesserungen vorgeschlagen, um die längere Erwerbstätigkeit zu fördern: die Flexibilisierung des Rentenvorbezugs und eben die 0,7 Prozent Mehrwertsteuererhöhung.

Am 27. Juni 2018 schickte der Bundesrat die Vorlage bis zum 17. Oktober 2018 in die Vernehmlassung. Die Eckwerte wurden grundsätzlich positiv aufgenommen. Insbesondere wurde anerkannt, dass die Notwendigkeit für eine Reform besteht. Die Anpassung des Rentenalters auf 65 Jahre wurde mit grosser Mehrheit bejaht und akzeptiert. Als Ausgleichsmassnahmen waren damals in der Vernehmlassung noch 400 oder 800 Millionen Franken vorgesehen, nicht 700 Millionen Franken wie jetzt. Natürlich wurde dies je nach Vernehmlassungsteilnehmer unterschiedlich beurteilt, das ist klar - für die einen war es zu viel, für die anderen zu wenig. Die Flexibilisierung wurde bejaht, es bestanden aber unterschiedliche Haltungen bezüglich der Anreize für den frühzeitigen Rentenbezug. Auch die Mehrwertsteuererhöhung wurde mehrheitlich akzeptiert. Damals, vor STAF, hatte man noch eine Erhöhung von 1,5 Prozent in die Vernehmlassung geschickt. Den Wirtschaftskreisen war diese Erhöhung jedoch zu hoch, und man wollte weniger.

Ihre Kommission hat die Beratungen am 10. August 2020 begonnen und die Vorlage an sechs Kommissionssitzungen diskutiert, teilweise open end. Zuerst fanden Anhörungen statt, an denen die Sozialdirektorenkonferenz, der Schweizerische Arbeitgeberverband, der Schweizerische Gewerbeverband, der Schweizerische Gewerkschaftsbund, Travail Suisse und Alliance F teilnahmen. Ergebnis aus dieser Vernehmlassung: Die Wirtschaft wollte eher tiefere Mehrwertsteuererhöhungen, und von den Ausgleichsmassnahmen sollten weniger Jahrgänge profitieren. Aus Sicht der Gewerkschaften und von Alliance F sollte zuerst die Lohngleichheit hergestellt werden, bevor eine Rentenaltererhöhung vorgenommen wird. Zudem sollte berücksichtigt werden, dass im BVG die Renten der Frauen immer noch tiefer sind als die der Männer.

Ihre Kommission ging dann an die Arbeit und wollte der Botschaft in den Kernpunkten folgen, aber auch die nächste Revision schon vorsehen. Die Anpassung des Referenzalters auf 65 Jahre bei den Frauen wurde mehrheitlich befürwortet. Es wurde aber auch geltend gemacht, dass die Frauen die Kosten dieser Reform bezahlen würden und die Lohnungleichheit zuerst zu beseitigen sei. Eine Ungleichheit bei der Vorsorge ist bei den BVG-Renten festzustellen, nicht jedoch bei den AHV-Renten. Das konnten wir auch sehen; bei den AHV-Renten sind die Frauen praktisch mit den Männern gleichgestellt. Ich nehme an, dass wir diese Thematik dann sicher bei Artikel 21 zur Erhöhung des Referenzalters für Frauen noch vertieft diskutieren werden.

Ein Diskussionspunkt war natürlich auch die Anzahl der Übergangsjahrgänge, die von Kompensationsmassnahmen profitieren sollten. Der Bundesrat schlägt neun Frauenjahrgänge vor. Es wurden aber in der Diskussion vier bis vierzehn Jahrgänge eingebracht und in verschiedenen Varianten beantragt. Kompensation für Frauenjahrgänge heisst, dass der Jahrgang ein Jahr nach Inkrafttreten des Gesetzes schon eine teilweise Entschädigung oder eine ganze Entschädigung für den Fakt hat, dass er erst ein Jahr später oder drei Monate später die AHV beziehen kann.

Der Rentenvorbezug ab 62 Jahren, der neu auch für Männer gelten würde, wurde infrage gestellt, wie auch die Kürzungssätze für Vorbezug und die Zuschläge für Aufschub der Rente, die gemäss Botschaft des Bundesrates versicherungsmathematisch nicht mehr stimmen. Die Mehrheit der Kommission will bei der Flexibilisierung weniger Anreize zum Vorbezug bieten und damit dafür sorgen, dass die Menschen eher länger als kürzer im Arbeitsprozess bleiben.

Die Erhöhung der Mehrwertsteuer um 0,7 Prozent wurde ebenfalls diskutiert und auch infrage gestellt. Verschiedene Varianten der Anpassung der Mehrwertsteuer wurden gerechnet, von 0,3 Prozent bis 0,8 Prozent. Diese Erhöhung hängt natürlich auch vom Ergebnis der materiellen Änderungen im AHV-Gesetz ab.

Und dann kam aber - das war in der Botschaft nicht vorgesehen - in der Beratung die Frage der Heiratsstrafe bzw. des Rentenplafonds hinzu. Für Ehepaare gilt ja, wenn beide eine Rente beziehen und eine Rente in einer gewissen Höhe ausweisen, ein Plafond von 150 Prozent der einfachen Rente. Man kriegt also nicht eine zweifache 100-Prozent-Rente, sondern nur 150 Prozent einer 100-Prozent-Rente. Diese [PAGE 209] Diskussion hat man geführt und dabei eine Erhöhung auf 155 Prozent vorgeschlagen. Dies wurde von einer Mehrheit Ihrer Kommission beschlossen. Das ist wohl die grösste Veränderung gegenüber der Vorlage des Bundesrates, insbesondere in Bezug auf die Finanzen.

Durch die von der Kommissionsmehrheit beschlossenen Massnahmen verändert sich auch das Finanzierungsbild. Die Rentenaltererhöhung bringt - wie gesagt, ich beziehe mich auf das Jahr 2030 und die Jahresbasis - Mehrerträge von 1,4 Milliarden Franken. Die von der Kommissionsmehrheit beschlossenen Ausgleichsmassnahmen für die Frauenjahrgänge führen zu 440 Millionen Franken an Mehrausgaben. Die Anpassung beim Ehepaarplafond macht 650 Millionen Franken aus. Die Flexibilisierung des Rentenbezugs wurde mit 137 Millionen Franken berechnet. Hier ist zu beachten, dass die Flexibilisierung sich selber finanziert, weil über das Lebensalter der Menschen ja die Kürzung zurückbezahlt wird; insofern ist diese Zahl nicht eins zu eins als Kosten zu nehmen. Wir haben ausserdem noch den Freibetrag von 1400 auf 2000 Franken erhöht - all dies kommt in der Detailberatung dann noch einmal -, was zu Kosten von 94 Millionen Franken führt.

Sie sehen also: Wir haben aus diesen 1,4 Milliarden Mehreinnahmen doch ein ansehnliches Paket an Mehrausgaben gemacht. Der Fonds wäre mit einer Mehrwertsteuererhöhung um 0,3 Prozent mit diesen Massnahmen im Jahr 2030 beim Stand von 75 Prozent; vorgängig wäre also eine weitere Reform notwendig.

Generell wurde auch angeführt und immer wieder diskutiert - das muss man auch noch in der Eintretensdebatte sagen -: Es braucht auch eine Stärkung des Vertrauens der[NB]Jungen[NB]in die AHV, sodass man ihnen sagt, die AHV sei gesund, sie sei finanziert und wir könnten auch in Zukunft darauf vertrauen, dass das so bleibe. Es wurde ganz klar festgestellt, dass die Notwendigkeit zu einer baldmöglichst nächsten Revision besteht, da der Zeithorizont über 2030 hinaus weiteren Finanzierungs- und Reformbedarf zeigt.

Im Verlauf der Debatte und mit der Aktualisierung der Daten zeigte sich, dass das Umlagedefizit im Jahr 2030 um eine Milliarde tiefer sein sollte. Sie sehen schon da, dass diese Zahlen zu Unsicherheiten führen können. Aber es ist eine bewegliche Grösse, wir müssen uns dessen immer bewusst sein. Dies basiert auch auf der Annahme, dass sich die Wirtschaft nach Corona schneller erholt als geplant. Das ändert aber nichts an der Notwendigkeit einer Reform, die nie infrage gestellt wurde.

Was haben wir sonst noch in der Kommission diskutiert, das in der Detailberatung nicht kommen wird, weil keine Minderheitsanträge gestellt oder die Themen nicht weiterverfolgt wurden? Wir hatten einen Antrag auf die Aufhebung der sinkenden Beitragsskala für die Selbstständigerwerbenden. Dieser Antrag wurde mit 9 zu 2 Stimmen bei 2 Enthaltungen abgelehnt. Wir haben diskutiert, die IV-Schuld bei der AHV jährlich um die Einsparung bei der Rentenaltererhöhung der Frauen zu reduzieren. Das wären dann diese 1,4 Milliarden Franken im Jahr 2030 gewesen.

Wir haben weiter verschiedene Varianten einer Mehrwertsteuererhöhung diskutiert. Wir haben die Diskussion über Artikel 107 Absatz 3 AHVG geführt, dazu, dass der Ausgleichsfonds in der Regel 90 Prozent einer Jahresausgabe nicht unterschreiten dürfe. Im heutigen System sagt man, es sollte eine ganze Jahresausgabe, also 100 Prozent, nicht unterschritten werden. Dieser Antrag wurde mit 7 zu 6 Stimmen abgelehnt. Aber dieser Vorschlag wurde indirekt in die neue Mehrwertsteuererhöhung, die zweistufig ist und Ihnen dann vorliegen wird, quasi wieder eingebracht. Im Wissen darum hat es hier keinen Minderheitsantrag gegeben.

Eintreten war nicht bestritten in Ihrer Kommission und wurde auch einstimmig beschlossen. Ich beantrage Ihnen deshalb im Namen Ihrer Kommission, auf die Vorlage einzutreten.

Ich werde detaillierte Ausführungen zu den einzelnen Gesetzesanpassungen machen, da sie teilweise technisch sehr schwierig sind. Ich werde versuchen, es so zu erläutern, dass man auch versteht, was wir hier tun.

Noch ein Hinweis zur Gesamtabstimmung in Ihrer Kommission am Schluss der Beratung der ganzen Vorlage: Da wurde die Vorlage AHV 21 mit 7 zu 6 Stimmen bei 0 Enthaltungen angenommen. Die Zusatzfinanzierung wurde mit 13 zu 0 Stimmen angenommen.

Ich werde dann in der Detailberatung jeweils wieder das Wort ergreifen.