Marti Samira · Nationalrat · 2021-05-04

Wortprotokoll

Diese Vorlage geht auf die Motion 15.3537 zurück, die ein obligatorisches Referendum mit Volks- und Ständemehr für völkerrechtliche Verträge mit verfassungsmässigem Charakter gefordert hat. Die Motion wurde damals damit begründet, dass das obligatorische Referendum eine Lücke aufweise, weil es für Verfassungsänderungen im Landesrecht anwendbar sei, nicht aber für völkerrechtliche Verträge, die sogenannt verfassungsmässigen Charakter haben.

Der Bundesrat schlägt nun für die Umsetzung dieser Motion einen neuen Artikel in der Bundesverfassung vor, der eben das obligatorische Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungsrang vorsieht. Verfassungsrang soll namentlich bei Vertragsbestimmungen über Grundrechte, politische Rechte, Föderalismus sowie Organisation und Verfahren der Bundesbehörden vorliegen.

Diese Diskussion ist nicht neu. Bereits im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 wurde das Staatsvertragsreferendum einer kritischen Überprüfung unterzogen. Für das obligatorische Referendum wurde damals kein Handlungsbedarf festgestellt, weshalb das alte Recht unverändert in die neue Bundesverfassung übernommen wurde.

Daneben hat sich aber ein ungeschriebenes Verfassungsrecht entwickelt; wir haben heute schon davon gehört. Demnach ist ein völkerrechtlicher Vertrag dem obligatorischen Referendum zu unterstellen, wenn er entweder tiefgreifend in die verfassungsrechtliche Ordnung eingreift oder eine grundsätzliche Änderung der schweizerischen Aussenpolitik mit sich bringt oder wenn sehr bedeutende sachliche oder politische Gründe dafür sprechen.

Die SP-Fraktion ist der Ansicht, dass diese Praxis heute gut funktioniert und kein Handlungsbedarf besteht. Wichtige völkerrechtliche Verträge, die zu Verfassungsänderungen führen, sind bereits heute dem obligatorischen Referendum unterstellt. Es scheint fraglich, ob die gewünschte, vermeintliche Automatisierung, die mit dieser Vorlage vorgeschlagen wird, in der Praxis einen eigentlichen Mehrwert mit sich bringen würde. Es würden weiterhin Auslegungsfragen auf Bundesrat und Parlament zukommen.

Trotzdem müsste in jedem Einzelfall entschieden werden, ob dem jeweiligen völkerrechtlichen Vertrag überhaupt Verfassungsrang zukommt oder nicht. Diese Abgrenzungen werden nicht juristische, sondern politische sein. Damit werden wir auch in Zukunft über den Inhalt der Vorlagen diskutieren müssen; darüber müssen wir uns im Klaren sein. Dessen können wir uns nicht entledigen.

Schädlich ist aus Sicht der SP-Fraktion vor allem ein Teil des Katalogs in Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe bbis der Bundesverfassung. Zum Verhältnis von Bund und Kantonen und den Zuständigkeiten des Bundes sind in jedem Fall Verfassungsänderungen notwendig. Die Beispiele des Bundesrates sind die Änderungen des dreifachen Bürgerrechts oder auch die Abschaffung der kantonalen Steuerhoheit. Das sind allesamt Kompetenzverschiebungen, die bereits heute eine Anpassung der Bundesverfassung erfordern. Darum ist ein obligatorisches, doppeltes Referendum bei Staatsverträgen irrelevant.

Eine materielle Änderung käme vor allem im Umgang mit internationalen Menschenrechtsgarantien auf. Faktisch würde die Vorlage vor allem eines bewirken: Es bräuchte die zwingende Zustimmung der Mehrheit der Kantone als Voraussetzung für die Ausweitung des Grund- und Menschenrechtsschutzes. Diese Vorlage würde also höhere demokratiepolitische Hürden für einen effektiven, internationalen Menschenrechtsschutz einführen. Es geht also um eine Erschwerung für das Individuum, neue Rechte zu erlangen.

Die zwei Prinzipien unserer Bundesverfassung sind die Rechtsstaatlichkeit und die Demokratie. Grundrechte als Teil der Rechtsstaatlichkeit schützen das Individuum vor Eingriffen in die Privatsphäre und Persönlichkeit durch den Staat. Die Demokratie gewährleistet Partizipation. Bei Grundrechtsfragen, welche die Bevölkerung als Individuen betreffen und nicht die Kantone - welche diese zwar zu achten haben, auch wenn sie selbst keine Grundrechtsträger sind -, sollten die Stände kein Vetorecht haben. In der näheren Vergangenheit wäre dies z. B. für die Behindertenrechtskonvention, die 2014 ratifiziert wurde, potenziell problematisch gewesen. Ein anderes Beispiel dafür ist die Kinderrechtskonvention.

Natürlich stellen sich Fragen zum Umgang mit Landes- und Völkerrecht, insbesondere, wenn Initiativen unklar formuliert sind. Hier gäbe es unserer Meinung nach Klärungsbedarf. Eine mögliche neue Praxis könnte sein, dass eine Volksinitiative die Kündigung eines völkerrechtlichen Vertrags explizit fordern muss.

Ein obligatorisches Referendum löst aber dieses Problem nicht. Es bringt auch keinen stärkeren demokratischen Willen zum Ausdruck, als dies das fakultative Referendum tut. Es ist vielmehr eine Stärkung des Föderalismusprinzips gegenüber dem Demokratieprinzip. Es ist ein Ausbau des Ständemehrs und ein Rückschritt hinter die Revision der Bundesverfassung von 1874, die das Volksmehr zum Standard der direkten Demokratie gemacht hat.

Zudem erzwingt ein entsprechender Automatismus die Debatte "Ständemehr: ja oder nein?" bei jedem Staatsvertrag aufs Neue und verschiebt damit den Fokus vom Materiellen hin zu einer vermeintlich staatspolitischen Diskussion. Das schadet dem Fundament unserer direkten Demokratie, weil es Unsicherheit schafft und den Nährboden für jene stärkt, die jede Möglichkeit nutzen, um gegen die politischen Institutionen und deren demokratische Legitimation zu wettern. [PAGE 810]

Anstatt gegen den Inhalt des Vertrags werden Gegner und Gegnerinnen zukünftig für das obligatorische Referendum votieren und umgekehrt. Das bringt wenig. Im Gegenteil stärkt das fakultative Referendum und das Sammeln der benötigten Anzahl Unterschriften den Meinungsbildungsprozess und die öffentliche Debatte. Abstimmungen über unbestrittene Vorlagen sind indes für die politische Partizipation überhaupt nicht förderlich.

Die SP-Fraktion wird die Vorlage aus all diesen Überlegungen ablehnen und unterstützt die Mehrheit mit ihrem Nichteintretensentscheid.