Bellaïche Judith · Nationalrat · 2021-06-01

Wortprotokoll

Die Standesinitiative mit dem Titel "Bekämpfung des Lohndumpings. Erweiterung des Begriffs der missbräuchlichen Kündigung" gründet auf einer kantonalen Verfassungsinitiative, die von der Tessiner Bevölkerung mit einem Ja-Anteil von 58 Prozent angenommen wurde. Diese Initiative hatte zum Ziel, den "Austausch" von einheimischen durch ausländische Arbeitskräfte sowie Lohndumping zu verhindern. Sie beauftragte den Kanton mit der entsprechenden Umsetzung.

Da das Arbeitsrecht jedoch in die Zuständigkeit des Bundes fällt, wird auf dem Weg dieser Standesinitiative eine Ausweitung des Begriffs der missbräuchlichen Kündigung in Artikel 336 OR angestrebt. Eine Kündigung soll demnach missbräuchlich sein, wenn sie entweder zum Ziel hat, die gekündigte Arbeitnehmerin oder den gekündigten Arbeitnehmer durch einen gleich qualifizierten Arbeitnehmer, der weniger Lohn erhält, zu ersetzen, oder wenn sich die Arbeitnehmerin oder der Arbeitnehmer weigert, aufgrund eines Arbeitskräfteüberschusses auf dem Arbeitsmarkt erhebliche Lohneinbussen zu akzeptieren. Ihre Kommission für Rechtsfragen hat sich am 14. Januar 2020 über diese Standesinitiative gebeugt und beantragt Ihnen mit 15 zu 10 Stimmen deren Ablehnung.

Folgende Erwägungen fielen in Betracht: In einem Bericht des SECO aus dem Jahr 2019 wird die Situation des Kantons Tessin wie folgt beschrieben: Das Tessin weist einen Ausländeranteil unter der Erwerbsbevölkerung von 30,3 Prozent auf, der Landesschnitt beträgt 26,7 Prozent. Im Tessin beträgt die Zuwanderung unter dem Freizügigkeitsabkommen 17,6 Prozent und in der Westschweiz 16,8 Prozent. Sie hat eine grössere Bedeutung für den Arbeitsmarkt als in der Deutschschweiz, wo sie 11,1 Prozent beträgt, dies bei einem Schweizer Durchschnitt von 12,7 Prozent.

Das Tessin nimmt eine Sonderstellung bei der Grenzgängerbeschäftigung ein. Mit einem Anteil von 27,5 Prozent liegt der Kanton an der Spitze der Statistik. Die Zuwachsrate bei der Zahl der Grenzgänger hat sich in den letzten vier Jahren allerdings abgeschwächt: Im Zeitraum zwischen 2014 und 2018 wuchs die Grenzgängerbeschäftigung im Tessin um durchschnittlich 0,5 Prozent pro Jahr. Schweizweit lag die jährliche Wachstumsrate hingegen bei 2,1 Prozent. Aus dem Bericht geht auch hervor, dass beim Arbeitslohn von Grenzgängern und im Tessin ansässigen Arbeitnehmenden deutliche Unterschiede bestehen.

Diesen Zahlen entnimmt die Kommission, dass der Kanton Tessin als Grenzkanton dem Lohndruck des benachbarten Auslands objektiv ausgesetzt ist. Sie anerkennt damit die besondere Lage des Tessins. Es wäre jedoch nicht gerechtfertigt, das Arbeitsrecht für die gesamte Schweiz zu ändern, um den Schwierigkeiten einer besonders betroffenen Grenzregion entgegenzuwirken.

So handelt es sich bei der vorgeschlagenen Gesetzesänderung um einen erheblichen Eingriff in die Vertragsfreiheit, die zu grossen Rechtsunsicherheiten führen würde. Grundsätzlich sind in der Schweiz Kündigungen aus wirtschaftlichen Gründen zulässig. Sie werden von den Gerichten nicht prinzipiell als missbräuchlich erachtet. Auch Lohnreduktionen können sich aus betrieblicher Sicht aufdrängen, um etwa in einer Krisensituation Arbeitsplätze zu retten. Arbeitgeber müssen den unternehmerischen Freiraum haben, arbeitsrechtliche Entscheide zu treffen, auch wenn diese schmerzhaft sein können.

Sodann würden sich bei der Umsetzung der Standesinitiative Auslegungsschwierigkeiten ergeben. Eine Austauschkündigung wäre auch dann missbräuchlich, wenn eine ältere durch eine jüngere, jedoch gleich qualifizierte Arbeitskraft ersetzt würde, die geringere Lohnansprüche stellt, und zwar ungeachtet dessen, ob diese einheimisch oder ausländisch wäre. Dies käme einer unerwünschten Erstarrung der Arbeitsstrukturen gleich. Ausserdem müsste definiert werden, wann eine Lohnreduktion erheblich ist bzw. in welchem Fall eine solche zulässig wäre oder nicht. Auch dies ist nicht im Interesse eines dynamischen Arbeitsmarktes.

Aus übergeordneter Sicht kam die Kommission zum Schluss, dass das Privatrecht nicht der ideale Ansatzpunkt sei, um Auswirkungen der Personenfreizügigkeit zu beseitigen. Eine Anpassung des Arbeitsrechts für die ganze Schweiz würde bestenfalls punktuelle Probleme von Grenzkantonen lösen, jedoch für die übrige Schweiz neue Probleme schaffen.

Die Kommission bevorzugt ein gezieltes Vorgehen für betroffene Grenzregionen und verweist insbesondere auf die Möglichkeit von Normalarbeitsverträgen. Diese sind dem Kanton Tessin bereits bestens vertraut. Sie ermöglichen insbesondere die Einführung von Mindestlöhnen. So wurden 23 von den 32 geltenden kantonalen Normalarbeitsverträgen vom Kanton Tessin erlassen. Im Übrigen verfügt der Kanton über verschiedene hoheitliche Massnahmen auf Gesetzes- und auf Vollzugsebene, um Lohndumping-Praktiken entgegenzuwirken. Dies ist beispielsweise die Sanktionsobergrenze im Entsendegesetz, die übrigens massiv verschärft wurde, oder es sind Kontrollen der Arbeits- und Lohnbedingungen durch Inspektorinnen und Inspektoren, deren Anzahl sich in den letzten Jahren verdreifacht hat.

Zuletzt sei festgehalten, dass sich die erwähnte kantonale Verfassungsinitiative bewusst mit der Änderung eines Rechtsgebietes befasste, das nicht in die Zuständigkeit des Kantons fällt. Die Verantwortung für deren Umsetzung kann nicht dem Bundesparlament auferlegt werden.

Eine Minderheit der Kommission erkennt in der Initiative eine bedauernswerte Folge der Auswirkungen der Personenfreizügigkeit, die nicht nur das Tessin, sondern auch andere Grenzkantone in gleichem Masse betrifft. Sie unterstützt die Initiative, anerkennt jedoch, dass der gewählte Ansatz der [PAGE 936] Missbräuchlichkeit der Kündigung wohl kaum die erwünschte Wirkung bringen würde.

Aus diesen Erwägungen bitte ich Sie, der Empfehlung Ihrer Kommission zu folgen und die Standesinitiative abzulehnen.