Rieder Beat · Ständerat · 2021-06-10

Wortprotokoll

Die Justiz-Initiative oder, genauer gesagt, die Volksinitiative "Bestimmung der Bundesrichterinnen und Bundesrichter im Losverfahren" wurde am 1. Mai 2018 mit 130[NB]100 gültigen Unterschriften eingereicht. Die Initiative hat die Form des ausgearbeiteten Entwurfes. Der Bundesrat unterbreitet Ihnen weder einen direkten noch einen indirekten Gegenentwurf und beantragt Ihnen, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen. Unser Rat ist Zweitrat. Im Nationalrat wurde die Initiative am 9. März 2021 mit 180 zu 40 Stimmen ohne Gegenentwurf abgelehnt.

Sie werden heute zwei Beschlüsse treffen müssen, wie der Vizepräsident es bereits erwähnt hat, nämlich den Beschluss über die Empfehlung betreffend die Initiative sowie den Beschluss betreffend einen allfälligen direkten Gegenentwurf zur Volksinitiative in Form des Bundesbeschlusses 3 betreffend die stille Wiederwahl der Bundesrichterinnen und Bundesrichter, welcher von einer Kommissionsminderheit beantragt wird. Ich werde zu beiden gemeinsam berichten.

Ihre Kommission hat die Beratungen über diese Volksinitiative am 20. Mai 2021 durchgeführt und empfiehlt Ihnen einstimmig, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen. Eine Minderheit empfiehlt Ihnen, einen direkten Gegenentwurf gemäss Bundesbeschluss 3 zu unterbreiten. Eine Mehrheit möchte dieser Initiative weder einen direkten noch einen indirekten Gegenentwurf entgegenstellen. Der Entscheid gegen einen direkten Gegenentwurf fiel mit 10 zu 3 Stimmen bei 0 Enthaltungen.

Was ist der Inhalt der Initiative? Die neuen Bestimmungen in Artikel 145, Artikel 168 Absatz 1 sowie Artikel 188a der Bundesverfassung und die dazugehörigen Übergangsbestimmungen dienen einem einzigen Ziel: Das Wahlverfahren für Richterinnen und Richter des Bundesgerichtes wird geändert. Gemäss Artikel 188a werden die Richterinnen und Richter in einem Losverfahren bestimmt. Das Losverfahren ist so zu gestalten, dass die Amtssprachen im Bundesgericht angemessen vertreten sind. Eine angemessene Vertretung nach Geschlechtern oder nach Partei ist nicht vorgesehen.

Die Zulassung zum Losverfahren richtet sich ausschliesslich nach objektiven Kriterien, d. h. nach der fachlichen und persönlichen Eignung für das Amt. Über die Zulassung zum Losverfahren entscheidet neu eine Fachkommission. Ihre Mitglieder werden vom Bundesrat für eine Amtsdauer von zwölf Jahren gewählt und sind in ihrer Tätigkeit von Behörden und politischen Organisationen unabhängig. Mit anderen Worten: Die Zuständigkeit der Gerichtskommission betreffend die Wahl der Bundesrichterinnen und Bundesrichter wird aufgehoben.

Die Amtsdauer der durch dieses Losverfahren bezeichneten Richterinnen und Richter des Bundesgerichtes endet fünf Jahre nach Erreichen des ordentlichen Rentenalters. Die Vereinigte Bundesversammlung kann allerdings auf Antrag des Bundesrates mit der Mehrheit der Stimmenden eine Richterin oder einen Richter abberufen, wenn sie bzw. er die Amtspflichten verletzt oder die Fähigkeit, das Amt auszuüben, auf Dauer verloren hat. Ansonsten sind die Bundesrichter und Bundesrichterinnen gemäss dieser Initiative bis fünf Jahre nach Erreichen des Rentenalters gewählt.

Der hinter der Initiative stehende Grundgedanke ist der, dass die im gegenwärtigen System gewählten Richterinnen und Richter nicht unabhängig und nicht neutral seien, da sie in einem Wahlsystem mit einem freiwilligen Parteienproporz gewählt würden. Die nun vorgeschlagene Wahl der höchsten Richterinnen und Richter mittels Losentscheid wäre weltweit einmalig und hat auch auf kantonaler Ebene keinerlei Vorgänger. Sämtliche Kantone lassen ihre Richterinnen und Richter durch das Volk oder das Parlament wählen; in einzelnen Kantonen werden die Richter der zweiten Instanz durch die Kantonsgerichte bezeichnet. Ein Losverfahren ist bislang in keinem Kanton auch nur erwogen worden.

Inhaltlich begründet Ihre Kommission den Antrag auf Ablehnung der Volksinitiative wie folgt: Die Bestimmung von höchstrichterlichen Ämtern durch das Los widerspricht der Tradition der Schweizer Rechtsordnung, wonach im Bund und in den Kantonen jeweils das Parlament oder das Volk die Richterinnen und Richter wählt. Das vorgeschlagene Losverfahren und die dazugehörige Zulassungsentscheidung durch die Fachkommission beschlägt die Rechte der Vereinigten Bundesversammlung und ersetzt die direkt-demokratische Wahl der Richterinnen und Richter durch ein aleatorisches bzw. durch ein Zufallsprinzip.

Nach Ansicht der Kommission würde die demokratische Legitimation des Bundesgerichtes nachhaltig und schwer beschädigt. Die Justiz-Initiative hat zwar, das Losverfahren zur Besetzung der Richterposten betreffend, eine angemessene Vertretung der Amtssprachen vorgesehen; wie aber z. B. [PAGE 574] eine ausgewogene Vertretung der Geschlechter, eine regionale und kantonale Verteilung oder eine Vielfalt der gesellschaftspolitischen Grundhaltungen angestrebt und gewährleistet werden soll, ist völlig offen. Im Losverfahren wird alleine der Umstand der Amtssprache berücksichtigt. Andere Kriterien, die ebenfalls erwägenswert und der Akzeptanz des Gerichtes und seiner Rechtsprechung förderlich wären, werden nicht berücksichtigt.

Die Justiz-Initiative möchte offensichtlich mit dem Vorschalten einer unabhängigen Fachkommission den direkten Einfluss der Bundesversammlung auf die Wahl der Bundesrichterinnen und Bundesrichter beseitigen. Sie erhofft sich dadurch, dass die Chancen von parteilosen Kandidatinnen und Kandidaten erhöht und die Bundesrichterinnen und Bundesrichter einzig nach objektiven Kriterien der persönlichen und fachlichen Eignung bestimmt werden.

Damit verschiebt die Initiative aber einzig das Problem von der aktuell vorberatenden Fachkommission des Parlamentes, der Gerichtskommission, auf eine externe Fachkommission, ohne sich Rechenschaft darüber abzulegen, dass auch diese externe Fachkommission selbstverständlich, wie die Gerichtskommission, zahlreichen Einflüssen ausgesetzt wäre und dass ihre Mitglieder selbstverständlich auch persönliche und gesellschaftspolitische Ansichten hätten. Zudem würden selbst durch ein solches System bestimmte, parteipolitisch unabhängige Richterinnen und Richter ebenfalls als Menschen an das Bundesgericht gewählt und ihre[NB]politische[NB]Grundhaltung auch in ein Richtergremium einbringen.

Das heutige Wahlsystem mit dem freiwilligen Parteienproporz trägt zu einer ausgewogenen Vertretung verschiedener politischer Grundhaltungen bei und ermöglicht es der Gerichtskommission heute schon, bei besonderen Umständen jederzeit auch eine parteilose Kandidatur zu unterstützen. Nach Ansicht Ihrer Kommission für Rechtsfragen ist durch ein Losverfahren nichts gewonnen, im Gegenteil: Die Legitimation der Bundesrichterinnen und Bundesrichter könnte ohne eine demokratische Wahl in der Vereinigten Bundesversammlung Schaden nehmen. Die Vollversammlung des Schweizerischen Bundesgerichtes lehnt die Initiative aus denselben Gründen ab.

Wenn man bei der Befragung von Kandidatinnen und Kandidaten zur Wahl an das Bundesgericht anwesend ist und ihnen jeweils die zwei Alternativen "Wahl durch das Los" und "Wahl durch das Parlament" vorschlägt, wird von den Kandidatinnen und Kandidaten ausnahmslos der Legitimität der Wahl durch das Parlament der Vorzug gegenüber einem Losentscheid gegeben.

Des Weiteren möchte die Initiative die Zulassung zum Losverfahren durch eine Fachkommission entscheiden lassen. Wie bereits erwähnt, dürfte auch eine Fachkommission nicht zu hundert Prozent gegen parteipolitische und persönliche Einflüsse gefeit sein. Damit würde allenfalls zum einen bereits eine solche Evaluation zur Zulassung zum Losverfahren mit gewissen Einflüssen parteipolitischer oder persönlicher Art durchsetzt sein. Zum andern muss die Fachkommission die Zulassung zum Losverfahren nach den objektiven Kriterien der fachlichen und persönlichen Eignung eines Kandidaten oder einer Kandidatin gewähren. Dies führt aber nicht zwangsläufig dazu, dass die beste Kandidatin oder der beste Kandidat dann auch effektiv gewählt wird. Es kann sein, dass eine Vielzahl von Kandidatinnen und Kandidaten fachlich und persönlich als dafür geeignet angesehen wird, zum Losverfahren zugelassen zu werden. Trotzdem kann es aber unter diesen Kandidatinnen und Kandidaten qualitative Unterschiede geben. Es droht also die Gefahr, dass nicht die Person mit der besten Eignung gewählt wird; vielmehr wird die Person gewählt, deren Kandidatur vom Los begünstigt wird. Dies könnte sich negativ auf die Qualität der Rechtsprechung auswirken.

Auf jeden Fall wäre gegenüber dem heutigen Verfahren nichts gewonnen. Immerhin hat Ihre Kommission für Rechtsfragen einer Kommissionsinitiative zugestimmt, welche die Idee eines Fachbeirates für die Gerichtskommission aufnimmt. Die Kommission will diese Initiative aber weder als direkten noch als indirekten Gegenvorschlag verstanden haben, sondern einzig als Verbesserungsmöglichkeit des gegenwärtigen Auswahlverfahrens.

Die Justiz-Initiative muss dann auch mit dem Problem der Wahl der Bundesrichterinnen und Bundesrichter bis fünf Jahre nach dem ordentlichen Rentenalter umgehen, das heisst, die Initiative sieht keine Wiederwahl von Bundesrichterinnen und Bundesrichtern vor. Die Abberufung eines solchen Bundesrichters oder einer solchen Bundesrichterin kann nur durch die Vereinigte Bundesversammlung auf Antrag des Bundesrates vorgenommen werden, sofern der Richter oder die Richterin die Amtspflichten schwer verletzt oder seine bzw. ihre Fähigkeit, das Amt auszuüben, verloren hat. Ein solches Abwahlprozedere könnte mehr Schaden als Nutzen mit sich bringen, da die blosse Einleitung des Verfahrens einen solchen Bundesrichter bzw. eine solche Bundesrichterin bereits schwer schädigen könnte.

Die Abberufung von Richterinnen und Richtern wäre nach dem System der Initianten durch den Bundesrat einzuleiten und würde dann durch das Parlament entschieden. Damit könnte der Einfluss des Bundesrates auf das Bundesgericht grösser werden bzw. eine gewisse Abhängigkeit der einzelnen Richterinnen und Richter vom Bundesrat gegeben sein, und dies unabhängig von der Berechtigung des Antrages. Regelmässig dürfte es umstritten sein, ob ein Bundesrichter seine Amtspflichten schwer verletzt hat oder ob er die Fähigkeit, das Amt auszuüben, auf Dauer verloren hat. Damit würde das Bundesgericht einem zumindest auf dem Papier bestehenden Einfluss durch den Bundesrat ausgesetzt, und die Gewaltenteilung wäre zumindest geritzt. Auch der Gegenvorschlag der Minderheit würde indirekt die gleichen unerwünschten Mechanismen auslösen.

Das Bundesgericht hat sich ebenfalls mit der Initiative befasst und schliesst sich in einer Stellungnahme den Bedenken des Bundesrates an, welche es weitgehend teilt. Es lehnt die Initiative dementsprechend ebenfalls ab.

Abschliessend weist Ihre Kommission darauf hin, dass das bestehende Wahlsystem seit Begründung des Bundesstaates in der überwältigenden Anzahl der Fälle für die Wahl von Bundesrichterinnen und Bundesrichtern geeignet war, sich gut bewährt hat und eine Vielzahl hervorragender Richterpersönlichkeiten in unserem Land hervorgebracht hat. Der Ruf und die Unabhängigkeit des Schweizerischen Bundesgerichtes sind intakt. Das Schweizerische Bundesgericht kann als eines der weltweit besten angesehen werden. Die Qualität der Rechtsprechung ist intakt. Es braucht weder die Initiative noch einen Gegenvorschlag.

Ich bitte Sie daher, den Anträgen der Kommission zu folgen.