Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2021-06-10

Wortprotokoll

Die Unabhängigkeit der Justiz ist ein zentraler Pfeiler unseres Rechtsstaates. Ich bin deshalb froh um diese Diskussion, auch wenn das Ergebnis am Ende wahrscheinlich unbestritten sein wird. Aber dass die Diskussion über die Initiative geführt wird, ist nicht nur eine Frage des Respekts, es ist auch eine materielle Frage, die es verdient, diskutiert zu werden.

Die Initiantinnen und Initianten kritisieren, dass Bundesrichterinnen und Bundesrichter von den Parteien aufgestellt werden, dass sie von der Bundesversammlung gewählt werden und dass sie nach sechs Jahren auch wiedergewählt werden müssen. Dieses Wahlsystem, sagen sie, schränke die richterliche Unabhängigkeit ein.

Wie Sie wissen, teilt der Bundesrat diese Skepsis nicht. Bundesrichterinnen und Bundesrichter sind sehr wohl in der Lage, ihre Unabhängigkeit zu wahren. Diese Unabhängigkeit ist auch verfassungsrechtlich geschützt. In der Bundesverfassung steht, dass richterliche Behörden in ihren Entscheiden allein dem Recht verpflichtet sind - nicht dem Parteiprogramm. Zugleich hält der Bundesrat den Reformansatz der Justiz-Initiative für ungeeignet, insbesondere die Wahl der Bundesrichterinnen und Bundesrichter mit einem Losverfahren. Er empfiehlt daher, die Initiative abzulehnen.

Zum Inhalt der Initiative: Ich kann mich hier kurzfassen; Ständerat Rieder als Präsident der Kommission für Rechtsfragen hat Sie umfassend orientiert. Die Initiantinnen und Initianten wollen Richter und Richterinnen des Bundesgerichtes in Zukunft durch das Los bestimmen lassen. Richterinnen bleiben dann bis zu ihrem 69. Altersjahr im Amt, Richter bis zu ihrem 70. Altersjahr, also bis fünf Jahre nach Erreichen des ordentlichen Rentenalters. Eine Wiederwahl ist nicht mehr vorgesehen. Wer am Losverfahren teilnehmen darf, bestimmt eine unabhängige Fachkommission, die der Bundesrat ernennt. Sind die Richterinnen und Richter einmal im Amt, könnte das Parlament sie auf Antrag des Bundesrates nur in zwei Fällen abberufen: erstens, wenn sie ihre Amtspflichten schwer verletzen; zweitens, wenn sie die Fähigkeit, das Amt auszuüben, zum Beispiel aus gesundheitlichen Gründen, auf Dauer verloren haben.

Eine einmalige Wahl und eine lange Amtsdauer könnten die Unabhängigkeit zwar grundsätzlich stärken, und mit dem Losverfahren hätten Parteilose bessere Chancen auf das Richteramt als heute. Dennoch lehnt der Bundesrat die Initiative ab. Warum? Das vorgeschlagene Losverfahren widerspricht unserer politischen Tradition und wäre in der Rechtsordnung der Schweiz ein Fremdkörper. Kein einziger Kanton - wir haben es gehört - lost seine Justizbehörden aus, nach unserem Wissen auch kein anderer Staat. Die Wahl der Bundesrichterinnen und Bundesrichter würde nicht mehr durch die Bundesversammlung erfolgen. Sie würde vielmehr dem Zufall überlassen. Ständerat Minder hat zu Recht gesagt: Das würde nicht mehr einem Leistungsprinzip entsprechen. [PAGE 581] Man sagt ja zwar, dass das Glück dem Tüchtigen zukomme, aber ob man dann wirklich immer Glück hat, wenn man tüchtig ist? Das weiss ich nicht. Jedenfalls würde man auch den Bundesrat wahrscheinlich nicht per Los wählen. Ich habe es bereits in der Kommission erwähnt: Nationalrat Bregy hat dazu gesagt, man würde auch den Lebenspartner oder die Lebenspartnerin nicht per Los auswählen; das beinhalte doch ein ziemliches Risiko.

Ein solches Zufallsverfahren schwächt die demokratische Legitimation des Bundesgerichtes und damit auch die Akzeptanz seiner Urteile in der Bevölkerung. Oder andersherum gefragt: Wollen wir wirklich, dass die oberste urteilende Gewalt im Staat mittels Los besetzt wird? Das ist die Frage, die am Ende die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger zu beantworten haben werden.

Bei der Wahl nimmt die Bundesversammlung traditionsgemäss Rücksicht auf die Proporzansprüche der grossen politischen Parteien. Dieser freiwillige Proporz ist im demokratischen System der Schweiz tief verankert. Er sorgt für Transparenz und stellt sicher, dass die verschiedenen politischen Kräfte und Grundhaltungen in den Richtergremien vertreten sind, so eben auch am Bundesgericht.

Das aktuelle Wahlsystem ermöglicht die Berücksichtigung weiterer Aspekte wie Geschlecht, Sprache und regionale Herkunft. Mit einer Losziehung werden nicht zwangsläufig jene Personen Richterinnen oder Richter, die am besten geeignet sind, sondern - ich habe es bereits gesagt - jene Personen, die vom Glück begünstigt werden.

Der Bundesrat hat keine Hinweise darauf, dass sich die Bundesrichterinnen und Bundesrichter bei ihren Entscheiden von ihren Parteien unter Druck setzen liessen. Auch die Schweizer Bevölkerung hat grosses Vertrauen in das Bundesgericht; das zeigen die jährlichen Umfragen im Rahmen des Sorgenbarometers ebenso wie die Umfragen der ETH, die alljährlich publiziert werden. Bei der Frage nach dem Vertrauen in die Institutionen befindet sich das Bundesgericht seit Jahren in den obersten Rängen.

Herr Zopfi hat die Befürchtung geäussert, dass man es auch als Misstrauensvotum gegenüber der Justiz deuten könnte, wenn die Initiative zwar abgelehnt würde, aber trotzdem 40 Prozent der Stimmenden Ja sagen würden. Die erwähnten Umfragen kontrastieren allerdings mit dieser Sicht. Umgekehrt könnte man 40 Prozent Ja-Stimmen vielleicht auch als Misstrauensvotum gegenüber der Bundesversammlung verstehen. Letztlich können Sie aber nicht genau sagen, was der Wille der Bevölkerung tatsächlich war.

Es wurde erwähnt: Das Bundesgericht selber erklärt sich mit der Stellungnahme des Bundesrates zur Justiz-Initiative einverstanden. Der Bundesrat sieht folglich keinen unmittelbaren Handlungsbedarf und damit auch keinen Grund, der Justiz-Initiative einen Gegenentwurf gegenüberzustellen. Diese Haltung wurde bisher sowohl vom Nationalrat als auch von Ihrer vorberatenden Kommission geteilt.

Es gibt auch ohne Gegenvorschlag zur Initiative bereits Revisionsvorschläge. So hat die Gerichtskommission am 19. Mai 2021 Verbesserungsvorschläge zum Auswahlverfahren diskutiert. Sie hat entschieden, die bisherige Praxis beim Auswahlverfahren zu überarbeiten und allenfalls ein Reglement zu erlassen. In der Kommission wurde auch darüber diskutiert, ob man parteilose Richterinnen und Richter wählen könnte. Das Gesetz schliesst das nicht aus. Es ist eine Frage des Willens. Wenn die Gerichtskommission die bisherige Praxis überarbeitet, dann kann auch das diskutiert und, wenn es politisch mehrheitsfähig ist, umgesetzt werden.

Zudem hat die Kommission für Rechtsfragen mit 6 zu 3 Stimmen bei 3 Enthaltungen die parlamentarische Initiative 21.452 eingereicht, welche verlangt, eine Rechtsgrundlage für die Einsetzung eines Fachbeirates zu schaffen, welcher die Gerichtskommission beim Auswahlverfahren unterstützt. Die RK-N muss dieser Initiative noch Folge geben, bevor, unabhängig von der jetzt vorliegenden Volksinitiative, ein entsprechender Gesetzentwurf ausgearbeitet werden kann. Die parlamentarische Initiative Walti Beat 20.463 will die Mandatssteuer respektive -abgabe verbieten. Die parlamentarische Initiative ist sistiert, bis klar ist, ob ein Gegenentwurf zur Justiz-Initiative erarbeitet wird oder eben nicht.

Ich komme noch zum Minderheitsantrag Mazzone. Der Minderheitsantrag verlangt, dass die Richterinnen und Richter des Bundesgerichtes, falls die zuständige Kommission keinen Antrag auf Nichtwiederwahl stellt, still wiedergewählt werden. Bei diesem Antrag scheint problematisch, dass eine parlamentarische Kommission bei einer zentralen Aufgabe der Bundesversammlung - es geht doch um die Wahl der Bundesrichterinnen und Bundesrichter - viel Macht erhält. Eine stille Wahl wäre meines Erachtens weniger demokratisch und auch weniger transparent als das heutige Wahlverfahren. Zudem ist fraglich, ob dieser Antrag zu einer Verbesserung der richterlichen Unabhängigkeit führen würde. Sogenannte Denkzettel wären auch in einem System der stillen Wahl möglich.

Herr Ständerat Rieder hat etwas vorweggenommen, was ich Ihnen auch sagen wollte: Ich denke, dass ein solcher Gegenvorschlag, wonach man also einfach sagt, es gebe jetzt eine stille Wiederwahl, die Erwartungen der Initiantinnen und Initianten nicht erfüllen dürfte. Bei der Justiz-Initiative ist ja doch ein tiefgreifenderes Misstrauen gegenüber der Justiz erkennbar, indem man letztlich dem Los mehr vertraut als der Bundesversammlung.

Bei einem Gegenvorschlag muss man sich immer überlegen, warum man ihn macht. Gibt es tatsächlich Handlungsbedarf? Ich habe Ihnen vorhin aufgezeigt, dass es durchaus gewisse Punkte im aktuellen System gibt, die man diskutieren kann. Sie werden auch diskutiert und wurden von den zuständigen Kommissionen aufgenommen. Sieht man aber im Kern die Unabhängigkeit der Richterinnen und Richter gefährdet? Der Bundesrat ist der Meinung: Nein, das ist nicht der Fall. Dann braucht es aber eben auch keinen Gegenvorschlag.

Wir haben vorhin das Resultat der Einigungskonferenz bei der Transparenz-Initiative beraten. Dort war es anders: Es kam eine Initiative, und Sie als Gesetzgeber haben Handlungsbedarf erkannt und einen Gegenvorschlag erarbeitet. Bei der Justiz-Initiative würde ein Gegenvorschlag aber einerseits, wie ich gesagt habe, die Erwartungen der Initianten wahrscheinlich nicht erfüllen, andererseits würde er das Signal aussenden, dass wir tatsächlich ein Problem haben.

Die Initiative würde ja kaum zurückgezogen, nur weil die zuständige Kommission nachher in stiller Wahl die Richterinnen und Richter wiederwählen könnte. Von daher würde ich Ihnen beliebt machen, den Minderheitsantrag Mazzone abzulehnen und hier auch klar die Botschaft auszusenden, dass Sie im Grundsatz der Meinung sind, dass die Unabhängigkeit der Richterinnen und Richter am Bundesgericht nicht beeinträchtigt ist.

Die Debatte im Nationalrat und die Entscheide in der RK-S haben gezeigt, dass wir uns in einem Punkt alle einig sind: Wir wollen unabhängige Richterinnen und Richter. Das heutige System hat sich bewährt. Verschiedene Verbesserungsvorschläge sind bereits aufgegleist, ohne dass das ganze System über Bord geworfen werden muss. Ein Losverfahren für die Wahl unseres höchsten Gerichtes kann nicht die Lösung sein.

Der Bundesrat empfiehlt dem Parlament daher die Justiz-Initiative wie auch den Minderheitsantrag zur Ablehnung.

[VS]