Ettlin Erich · Ständerat · 2021-06-14

Wortprotokoll

Mit dieser Vorlage hat der Bundesrat am 20. November 2019 die Botschaft zur Modernisierung der Aufsicht in der ersten Säule und Optimierung in der zweiten Säule der AHV/IV vorgelegt. Der Gesetzentwurf soll die Aufsicht über die Alters- und Hinterlassenenversicherung, also die AHV, über die Ergänzungsleistungen (EL), die Erwerbsersatzordnung (EO) und die Familienzulagen in der Landwirtschaft modernisieren. In der zweiten Säule sind nach dem Inkrafttreten der Strukturreform auf den 1.[NB]Januar 2012 lediglich gezielte Verbesserungen vorgesehen, aber auch in diesem Paket eingepackt.

Die Aufsicht über die AHV ist seit 1948 nahezu unverändert geblieben. Aufgrund der zunehmenden Bedeutung der Informationssysteme für die Durchführung der ersten Säule und der höheren Anforderungen, die heute an die Governance gestellt werden, ergibt sich ein Handlungsbedarf für eine Überprüfung der gesetzlichen Grundlage. Mit dieser Vorlage verfolgt der Bundesrat drei Hauptstossrichtungen:

1.[NB]Für die AHV, die EO, die EL sowie die Familienzulagen in der Landwirtschaft und, soweit nötig, in der IV soll die risikoorientierte Aufsicht verstärkt werden. Hierfür werden die Durchführungsstellen gesetzlich verpflichtet, moderne Führungs- und Kontrollinstrumente einzuführen. Gleichzeitig braucht es neue rechtliche Grundlagen, um die Aufgaben und die Zuständigkeiten der Aufsichtsbehörden zu präzisieren.

2.[NB]Im Gesetz sollen Bestimmungen betreffend Unabhängigkeit, Integrität und Transparenz verankert werden, dies, um die Good Governance in der ersten Säule zu gewährleisten.

3.[NB]Mit den gesetzlichen Bestimmungen wird sichergestellt, dass die Informationssysteme die notwendige Stabilität und Anpassungsfähigkeit sowie die Informationssicherheit und den Datenschutz gewährleisten.

Die Durchführung der ersten Säule erfolgt dezentral. Durchführungsstellen sind kantonale Ausgleichskassen, Verbandsausgleichskassen, kantonale IV-Stellen, die Eidgenössische Ausgleichskasse (EAK), die Schweizerische Ausgleichskasse (SAK), die IV-Stelle für Versicherte im Ausland (IVSTA) und die Abteilung Finanzen und Zentralregister der Zentralen Ausgleichsstelle (ZAS). Die EAK, die SAK und die IVSTA sind administrativ in der ZAS zusammengefasst. Es ist also ein bunter Strauss von zuständigen Stellen, wie Sie sehen.

Es gibt im Gesamten 26 kantonale Ausgleichskassen und 49 Verbandsausgleichskassen. Bei den kantonalen Ausgleichskassen handelt es sich in der Regel um selbstständige öffentlich-rechtliche Anstalten der Kantone, oder sie sind einer Sozialversicherungsanstalt (SVA) angeschlossen.

In der beruflichen Vorsorge wurde mit der Strukturreform, die ich erwähnt habe, die Aufsicht neu geregelt. Das BSV nimmt seither keine Aufsichts- und Oberaufsichtsaufgaben mehr wahr. Für die Direktaufsicht über die Vorsorgeeinrichtungen - mit Ausnahme der Stiftung Auffangeinrichtung BVG - sind die Kantone zuständig. Sie können regionale Aufsichtsbehörden bilden. Die kantonalen bzw. regionalen Aufsichtsbehörden unterstehen der Oberaufsichtskommission berufliche Vorsorge.

Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auf den Bericht "Fachliche und finanzielle Aufsicht über die AHV - Beurteilung der Aufsicht im System AHV" vom 6. März 2015 der Eidgenössischen Finanzkontrolle. Darin hat sie festgestellt, dass die Aufsichtszuständigkeiten zwischen der Eidgenössischen Finanzverwaltung und dem BSV unklar seien. Die EFK spricht sich für eine konsequente Trennung von Durchführung und Aufsicht in der Bundesverwaltung aus. Während die mit der Aufsicht verbundenen Aufgaben weiterhin von der Bundesverwaltung vorgenommen werden sollten, seien die Durchführungsaufgaben aus der Bundesverwaltung auszugliedern.

Alternativen wurden auch aufgrund dieses Berichtes vom Bundesrat geprüft. Die Schnittstellenproblematik zwischen ZAS und Compenswiss wurde mit dem Ausgleichsfondsgesetz geregelt. Eine umfassende Neuorganisation der ZAS wäre mit erheblichen Kosten verbunden, würde neue Leitungsorgane, Verwaltungsräte bedingen und liesse sich nur mit einem Zusatznutzen rechtfertigen. Ich erwähne dies, weil ein Teil der Vernehmlassungsteilnehmerinnen und -teilnehmer, insbesondere die Mehrheit der Kantone, bedauert, dass auf eine strikte Trennung zwischen Durchführung und Aufsicht im Sinne der Empfehlung der EFK verzichtet wird. Es war auch eine Diskussion in Ihrer Kommission.

20 Kantone haben ihre Ausgleichskassen und IV-Stellen organisatorisch zusammengelegt. Die Erfahrungen der vergangenen Jahre zeigen, dass ein Kompetenzzentrum für Sozialversicherungen, ein sogenannter Guichet unique, auf kantonaler Ebene sinnvoll ist.

Die Sozialversicherungsanstalten sind heute gesetzlich nicht geregelt. Dies entspricht nicht ihrer Bedeutung in der Praxis. Die Sozialversicherungsanstalten stehen in einigen Kantonen auch in einem Spannungsverhältnis zum Wortlaut der gesetzlichen Vorgaben von AHVG und IVG. Das AHV-Gesetz verlangt nämlich, dass die kantonalen Ausgleichskassen die Rechtsform einer selbstständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt haben. Das Gleiche gilt auch für die IV-Stellen. Deshalb sind auf Bundesebene gesetzliche Regelungen nötig.

Ein spezielles systemisches Risiko besteht in der IT-Infrastruktur. Gleichzeitig werden auch hohe Anforderungen an die Stabilität der Informationssysteme gestellt. Informationssysteme sind Anwendungen, die den elektronischen Informationsaustausch und die Datenverarbeitung ermöglichen. Mit der Möglichkeit, solche Systeme über den AHV-Ausgleichsfonds zu finanzieren, wird für die Ausgleichskassen ein Anreiz geschaffen, Synergien zu nutzen.

Die geltende Regelung weist jedoch folgende Mängel auf: Erstens kommt die Regelung kaum zur Anwendung, da sie verlangt, dass die Informationssysteme kumulativ für alle [PAGE 609] Akteure - das heisst Ausgleichskassen, Versicherte und Arbeitgeber - Erleichterungen bringen müssen. Zweitens müssen die Informationssysteme lediglich kassenübergreifend sein. Zulasten des AHV-Ausgleichsfonds sollen deshalb Informationssysteme nur noch dann finanziert werden können, wenn sie gesamtschweizerisch anwendbar sind. Drittens kann mit der geltenden Regelung nur die Entwicklung von Informationssystemen, nicht aber deren Betrieb finanziert werden.

Im Weiteren sollen mit der Vorlage auch der Datenschutz und die Datenübermittlung sichergestellt werden und der Datenaustausch auf elektronischem Weg weiter vorangetrieben und vereinheitlicht werden.

Ich habe es erwähnt, in der zweiten Säule ist ein punktuelles Verbesserungspotenzial erkannt worden und wird hier genutzt. So soll insbesondere die Unabhängigkeit einiger regionaler Aufsichtsbehörden gewährleistet werden. Das sei heute nicht der Fall, hiess es, da deren Kontrollgremien mit Mitgliedern der Regierungen ihrer Trägerkantone besetzt worden seien. Wir werden hier eine Diskussion darüber führen.

Zu dieser Bestimmung haben vor allem die Kantone Stellung genommen. Sie lehnen sie mit grosser Mehrheit ab. Die Ablehnung wird hauptsächlich damit begründet, dass keine Interessenkonflikte vorhanden seien und die Bestimmung einen unzulässigen Eingriff in die Kantonsautonomie darstelle.

Ein weiteres Thema im BVG war die Verunsicherung betreffend die Aufgabe der Expertin oder des Experten, die mit der Zeit entstanden sei. Auch hier wurden Änderungen vorgesehen.

Es sind auch klare Regelungen in Bezug auf die Rückstellungen bei der Übernahme von Rentnerbeständen oder rentnerlastigen Beständen notwendig - ein fürchterlicher Ausdruck, aber er ist halt technisch so vorgesehen.

Mit der vorliegenden Revision werden die im geltenden Recht auf Verordnungsstufe geregelten Anforderungen an die Revisionsstelle und an den Revisor aufgrund ihrer Bedeutung neu auf Gesetzesstufe geregelt. Zwecks Gewährleistung der Unabhängigkeit können die Kantone die Revision ihrer Ausgleichskasse nicht mehr einer kantonalen Kontrollstelle übertragen, typischerweise der Finanzkontrolle des Kantons.

Neue gesetzliche Grundlagen betreffen auch die Register der ersten Säule. Die geltenden Regelungen bezüglich der Register der ersten Säule sind unvollständig und entsprechen nicht mehr den aktuellen Anforderungen an die Gesetzgebung.

Die Regelung der Entschädigung von Vermittlungstätigkeit bzw. das Problem der courtagebasierten Entschädigung für Neuabschlüsse im BVG war auch ein Schlüsselartikel, der viele Diskussionen nach sich zog. Der Bundesrat erhält[NB]neu[NB]die Kompetenz - so ist es in Artikel 69 BVG vorgesehen -, in der Verordnung zu regeln, unter welcher Voraussetzung eine Vorsorgeeinrichtung für die Vermittlung von Vorsorgegeschäften Entschädigungen bezahlen darf.

Die Vorlage war vom 5. April bis 13. Juli 2017 in der Vernehmlassung. Nicht in der Vernehmlassung war die Frage der Entschädigung von Vermittlern in der zweiten Säule, was[NB]auch[NB]ein Kritikpunkt in der Beratung in Ihrer Kommission war.

Ihre Kommission startete die Beratung zur Vorlage am 12.[NB]April 2021 mit einer Anhörung, an der der Gewerbeverband und der Schweizerische Arbeitgeberverband teilnahmen; Travail Suisse und der Gewerkschaftsbund waren vertreten bzw. sandten gemeinsam einen Vertreter; die Konferenz der kantonalen Ausgleichskassen und die Swiss Insurance Brokers Association waren ebenfalls an der Anhörung vertreten. Zum Ergebnis der Anhörung kann man grundsätzlich sagen, dass man mit der Hauptstossrichtung der Vorlage einverstanden ist. Diskussionen ergaben sich bei der Entschädigung der Vermittler, beim Detaillierungsgrad der Vorschriften bei der IT, quasi dem Wie, bei der Offenheit der Informatiksysteme, bei der Vertretung der Sozialpartner in den Sozialversicherungsanstalten und bei den Vertretern der Kantonsregierungen in der Aufsicht der zweiten Säule. Um diesen Punkt herum wurde auch die Eintretensdebatte geführt; das Eintreten war am Schluss aber unbestritten.

Die Beratungen in Ihrer Kommission wurden am 12. April und am 20. Mai dieses Jahres durchgeführt. Wir werden in der Beratung auf die umstrittenen Artikel eingehen.

In der Gesamtabstimmung nahm Ihre Kommission die Vorlage dann einstimmig an, und im Namen Ihrer Kommission empfehle ich Ihnen Eintreten auf die Vorlage.