Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2021-06-17

Wortprotokoll

Sie beraten heute ein Element der Sammelbotschaft mit dem Titel "Administrative Erleichterungen und Entlastung des Bundeshaushalts". Sie haben es gehört: Die meisten Elemente dieses Geschäfts wurden bereits am 19. März 2021 verabschiedet. Die heute traktandierte Änderung von zwei Artikeln des Bundesgesetzes betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (BÜPF) zur Analysefunktion war jedoch vorgängig abgekoppelt worden. Ich werde später gerne noch erläutern, wieso heute gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht und weshalb sich der Bundesrat dazu entschlossen hat, Ihnen diese Analysefunktion in einer Finanzbotschaft zu unterbreiten.

Doch zuerst: Worum geht es bei dieser Analysefunktion nun konkret? Die Analysefunktion erlaubt es den Strafverfolgungsbehörden, Schlüsse aus Personennetzwerken sowie Kommunikations- und Bewegungsgewohnheiten zu ziehen. Ein besonders anschauliches Beispiel und gleichzeitig der Hauptanwendungsfall der Analysefunktion ist die Visualisierung. Dank ihr können tabellarische Daten auch grafisch dargestellt werden. Im Falle einer Notsuche kann die zuständige Kantonspolizei damit beispielsweise direkt auf eine aufbereitete Karte zugreifen und muss nicht zuerst einen langen Code, bestehend aus Einsen, Nullen und komplexen Programmierbefehlen, umwandeln. Damit wird wertvolle Zeit gewonnen. Das ist gerade bei einer Notsuche je nachdem fast überlebenswichtig.

Neben der Visualisierung erlaubt die Analysefunktion auch das Mithören, Nachhören oder Verschriften von Gesprächen. Es besteht ferner die Möglichkeit, bestimmte Vorgänge zu kommentieren oder eine Alarmfunktion zu programmieren, wenn eine Person einen bestimmten Perimeter betritt. Schliesslich ermöglicht die Analysefunktion auch die IP-Analyse oder die Spracherkennung.

Damit dies alles möglich ist, muss das System im Vorfeld jeweils eine entsprechende Auswertung der Daten durchführen, mit anderen Worten: die Daten bearbeiten respektive analysieren. Ich möchte aber betonen, dass nicht jegliche Art von Analyse im Verarbeitungssystem des Dienstes für Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (ÜPF) durchgeführt werden darf. Die Analyse darf nur mit Daten gemacht werden, welche im Rahmen einer Überwachung des Fernmeldeverkehrs bereits erhoben wurden. Es werden nur diejenigen Daten ausgewertet, welche durch die überwachte Person im Fernmeldeverkehr erzeugt und durch die Mitwirkungspflichten ins Verarbeitungssystem des Dienstes ÜPF weitergeleitet wurden, also nur Daten aus einer Überwachung, die ein Zwangsmassnahmengericht genehmigt hat. Das ist wichtig: Es geht hier um Daten, deren Erhebung im Rahmen einer Strafverfolgung vom Zwangsmassnahmengericht genehmigt wurde. Daten aus anderen strafrechtlichen Massnahmen dürfen nicht im Verarbeitungssystem enthalten sein und werden somit auch nicht analysiert.

Was sich aber nicht vermeiden lässt, ist der Beizug beispielsweise von Geoinformationen und externem Kartenmaterial. Ohne dieses Material könnte der geografische Ursprung des Fernmeldeverkehrs nicht visualisiert dargestellt werden, womit den Strafverfolgungsbehörden wiederum nicht gedient wäre, wie ich Ihnen am Beispiel der Notsuche erläutert habe.

In der Kommissionsdebatte wurde teilweise der Eindruck geäussert, diese Funktionalitäten würden nun neu eingeführt. Dem ist klar nicht so! Die Verordnung über das Verarbeitungssystem für die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, die am 1. März 2018 in Kraft getreten ist, sieht das alles bereits vor. Das Verarbeitungssystem des Dienstes [PAGE 1446] ÜPF verfügt teilweise bereits über diese Funktion. Diese wurde 2018 im erläuternden Bericht zu Verordnung klar ausgewiesen.

Es geht nun darum, eine seit 2016 - ich wiederhole: seit 2016! - bestehende gesetzgeberische Pendenz endlich zu erledigen und eine bereits vorhandene und genutzte Funktion aus rechtsstaatlicher Sicht korrekt abzustützen. Deshalb soll, wie schon im Jahr 2018 im erläuternden Bericht zur Verordnung angekündigt, nun im BÜPF die entsprechende gesetzliche Grundlage geschaffen werden.

Das EJPD war sich während der Gesetzgebungsarbeiten auch bewusst, dass das Thema Datenschutz Relevanz hat. Im Dienst ÜPF begleiten deshalb zwei Juristen beinahe ausschliesslich die Programmierer, Projektleiter und IT-Architekten bei der Entwicklung der Systemkomponenten. Zudem besteht ein etablierter Austausch zwischen dem Dienst ÜPF und der Datenschutzbeauftragten des EJPD. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte (Edöb) wird vom Dienst ÜPF in allen Ämterkonsultationen begrüsst und hat persönlich gegenüber der KVF des Nationalrates bestätigt, dass er die Schaffung der vorliegenden gesetzlichen Grundlage für die Analysefunktion begrüsst.

Eigentlich war die technische Einbettung der Analysefunktion im neuen Polizeisystem und in den dazugehörigen Rechtsgrundlagen vorgesehen. Als aber im Jahr 2016 erkannt wurde, dass das Polizeisystem nicht rechtzeitig fertig werden würde, musste eine Alternative gefunden werden, damit die Daten der Mitwirkungspflichtigen trotzdem lesbar dargestellt werden konnten. Andernfalls hätte es für die Strafermittlungsbehörde erhebliche Nachteile bei der Umsetzung von[NB]Überwachungsmassnahmen und auch bei Notsuchen gegeben.

Das EJPD entschied daher damals, die Analysefunktion im Verarbeitungssystem des Dienstes ÜPF unterzubringen, da dieses bereits über die dazu erforderlichen technischen Voraussetzungen verfügte. Rechtlich verankert wurde die Analysefunktion, wie erwähnt, in der Systemverordnung des Dienstes ÜPF. Der Bundesrat war sich damals bewusst, dass diese Verankerung auf Verordnungsstufe aus rechtsstaatlicher Sicht nur eine Übergangslösung sein durfte. Deshalb erteilte er 2017 dem Fedpol den Auftrag, eine gesetzliche Grundlage mit der bevorstehenden Revision des Bundesgesetzes über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes umzusetzen. Diese Gesetzesvorlage liegt noch nicht vor. Die rechtsstaatlich unbefriedigende Situation hat sich nicht geändert, die Analysefunktion ist noch immer nur in einer Verordnung verankert.

Das EJPD hat deshalb im Sommer 2018 die Möglichkeit ergriffen, eine entsprechende Ergänzung des BÜPF in der Vorlage "Administrative Erleichterungen und Entlastung des Bundeshaushalts" des EFD aufzunehmen. Das war deshalb sinnvoll, weil tatsächlich auch ein finanzieller Aspekt bei der Vorlage besteht. Die Strafverfolgungsbehörden einerseits des Bundes - davon ist das Fedpol betroffen - und andererseits insbesondere der Kantone müssen keine eigenen teuren Systeme entwickeln, um die ausgeleiteten Daten zu verstehen. Sie können die für sie relevanten Informationen eben dann direkt aus dem System ÜPF heraus verwenden; sie müssen nicht selbst noch einmal Tools entwickeln. Damit wird es für den Bund einfacher, einen Teil der zusätzlichen Betriebskosten des zukünftigen Fernmeldeüberwachungssystems auf die Kantone zu überwälzen, weil sie eben im Gegenzug hier finanziell profitieren.

Sie sehen also - ich habe versucht, Ihnen den Werdegang nochmals darzulegen -, dass es sich um eine mehrjährige Pendenz handelt. Ich bitte Sie, diese Pendenz heute zu erledigen, auch im Sinne der Rechtssicherheit.

Ich bitte Sie, der Mehrheit zu folgen und die Vorlage nicht zurückzuweisen und dann auch in der Detailberatungder Mehrheit zu folgen.