Engler Stefan · Ständerat · 2021-09-16

Wortprotokoll

Sie können den Beratungsunterlagen entnehmen, dass Ihre vorberatende Kommission Ihnen ohne Gegenstimme empfiehlt, nicht auf die Vorlage einzutreten. Sie folgt damit dem Antrag und im Wesentlichen auch den Überlegungen des Bundesrates in seiner Stellungnahme vom 21. Oktober 2020. Sie haben den Unterlagen auch entnehmen können, dass unser Kollege Rechsteiner einen Eintretensantrag gestellt hat. Wir werden darüber zu befinden haben.

Was sind die Gründe dafür, dass Ihnen Ihre vorberatende Kommission empfiehlt, nicht auf die Vorlage des Nationalrates einzutreten? Ich schicke es voraus: Die Frage der Angemessenheit der Löhne in Bundes- und bundesnahen Unternehmen sorgt in der Öffentlichkeit zu Recht für Diskussionen. Diese Frage verdient auch eine kritische Betrachtung durch die Politik im Rahmen der Oberaufsicht des Parlamentes über die Exekutive und die Verwaltung, namentlich durch die GPK und die Finanzdelegation der Bundesversammlung. Von ihnen ist zu erwarten, dass sie anhand des Kaderlohnreportings ungesunde Entwicklungen frühzeitig bemerken und solche auch abmahnen.

Vergütungen bei staatsnahen Unternehmungen sollen massvoll sein. Sie haben sich zwar am Wettbewerb zu orientieren, aber nicht nur. Da es sich um Unternehmungen handelt, die in aller Regel der öffentlichen Hand und damit der Bevölkerung gehören und noch dazu Service-public-Aufgaben wahrnehmen, stehen sie unter Beobachtung der Öffentlichkeit. Es ist nicht mehr als recht, dass diese Unternehmungen bei der Ausgestaltung ihrer Vergütungsmodelle Rücksicht darauf nehmen. Es geht letztlich auch um die Reputation dieser Unternehmungen. Zu berücksichtigen ist dabei, dass diese Unternehmungen auch mit einem gewissen Mass an Sicherheit und Stabilität ausgestattet wurden. Die Risiken liegen letztendlich bei der öffentlichen Hand. Das erlegt wiederum diesen Unternehmen Zurückhaltung in Bezug auf die Vergütungspolitik auf.

Nach Auffassung der Kommission genügen aber die vorhandenen Instrumente und Möglichkeiten, um Lohnexzesse in den fraglichen Unternehmungen differenziert zu unterbinden. Der Beschluss des Nationalrates fällt demgegenüber als zu starr, zu pauschal und zu unpraktikabel durch.

Bei den Anstalten beschliesst der Bundesrat heute schon über die Entlöhnung direkt bei der Wahl oder durch die Genehmigung der entsprechenden Personalreglemente. Hinzu kommt die mitschreitende Oberaufsicht über personalrechtliche Erlasse von verselbstständigten Einheiten des Bundes durch die Finanzdelegation der eidgenössischen Räte.

Bei den Aktiengesellschaften des Bundes - davon sind die Post, SBB, Skyguide, Ruag und andere angesprochen - hat der Bundesrat im Jahre 2016 Massnahmen für eine verstärkte Steuerung der Entschädigungen beschlossen. Die Generalversammlungen haben die Kompetenz erhalten, jährlich prospektiv eine Obergrenze für den Gesamtbetrag der Honorare des Verwaltungsrates und von dessen Vorsitz sowie eine Obergrenze für den Gesamtbetrag der Entlöhnung der Geschäftsleitung festzulegen. Über die Generalversammlung hat der Eignervertreter - der Bundesrat - die Möglichkeit, Lohnexzessen in jedem Fall auf die Spur zu kommen und diesen auch rechtzeitig den Riegel zu schieben. Entsprechend hat der Bundesrat auch mit Bezug auf den maximalen[NB]variablen[NB]Lohnanteil sowie auf die maximalen Nebenleistungen im Verhältnis zum fixen Lohnanteil Regelungen festgelegt.

In jedem Fall haben verschiedene parlamentarische Vorstösse, nicht zuletzt die parlamentarische Initiative Leutenegger Oberholzer 16.438, dazu geführt, dass der Bundesrat, die Verwaltung und vor allem auch die Verwaltungsräte in den fraglichen Unternehmungen sensibel geworden sind, was die Vergütungspolitik in den bundesnahen Unternehmen und Anstalten betrifft. Die Löhne und Honorare werden seither vermehrt thematisiert und kritisch hinterfragt. Dies hat sich auf jeden Fall mässigend auf die Entwicklung der Entlöhnung ausgewirkt.

Vom Bundesrat, der die Verwaltung führt und die Eignerfunktion bei den ausgegliederten Unternehmen ausübt, muss erwartet werden, dass er in seinem Einflussbereich nur massvolle, aber wettbewerbsorientierte Vergütungen billigt und keine Vergütungsmodelle zulässt, die zu einer Lohnspirale nach oben führen. Die Vergütungsmodelle von staatlichen und staatsnahen Unternehmungen sollen nämlich nach innen und nach aussen insgesamt vertretbar und mit ähnlichen Unternehmen vergleichbar sein. [PAGE 864]

Die Vergütungen haben namentlich folgende Kriterien zu berücksichtigen: die Vergütungen und die weiteren Vertragsbedingungen in der betreffenden Branche, die Unternehmensgrösse, die Komplexität der Unternehmung, das unternehmerische Risiko, das Marktumfeld, den Geschäftsgang der Unternehmung bzw. dessen Wettbewerbsfähigkeit, die Vergütung der operativen und strategischen Führungsorgane, aber auch das Verhältnis zu den übrigen Löhnen im Unternehmen selber.

Vor diesem Hintergrund lehnt Ihre Kommission den Vorschlag des Nationalrates - ich werde noch im Einzelnen darauf eingehen - mit der starren und undifferenzierten Lohnobergrenze ab. Eine solche Lohnobergrenze, wie sie uns der Nationalrat vorschlägt, würde nämlich Druck auf das gesamte Lohngefüge der Träger öffentlicher Aufgaben ausüben. Davon wären ausserdem nicht nur Unternehmungen des Bundes betroffen, sondern indirekt auch solche der Kantone und möglicherweise der grösseren Gemeinden. Vergütungsobergrenzen könnten die Wettbewerbsfähigkeit und damit auch die Erfolgsaussichten einer betroffenen Unternehmung beeinträchtigen.

Aus Sicht der Kommission wäre eine identische fixe Obergrenze für alle Beteiligungen praxisfremd. Eine solche würde sich nämlich in erster Linie an den derzeit höchsten auf operativer Ebene ausgerichteten Vergütungen orientieren und wäre somit für die meisten Beteiligungen ohnehin nicht praktikabel. Im Gegenteil: Mit der Festlegung solcher Obergrenzen wäre nicht auszuschliessen, dass sich inskünftig Unternehmungen mit tieferen Vergütungen an der Obergrenze orientieren würden. Um solche Entwicklungen zu vermeiden und den Rahmenbedingungen der jeweiligen Unternehmung gerecht zu werden, müssten sinnvollerweise für sämtliche Unternehmungen separate Höchstgrenzen bezeichnet werden.

Wenn Sie sich den Kaderlohnreport zu den Unternehmungen anschauen, dann werden Sie feststellen, dass eigentlich nur zwei die Obergrenze von 1 Million Franken überschreiten. Das ist der Vorsitzende der Geschäftsleitung der SBB, und zwar Nebenleistungen und Vorsorgebeiträge mit eingerechnet; diese Summe liegt knapp über der Ein-Million-Grenze. Als zweites Unternehmen wäre die Swisscom AG davon betroffen. Alle anderen Unternehmungen liegen in einem "range" zwischen 350[NB]000 und 800[NB]000 Franken, wären also von der Obergrenzenregelung, wie sie uns der Nationalrat vorschlägt, gar nicht betroffen.

Als Referenzgrösse für angemessene Vergütungen - das ist eine weitere Überlegung, die in der Kommission gemacht wurde - ist eine Obergrenze ohnehin ungeeignet, wenn sie nicht betriebsindividuell bestimmt und jährlich immer wieder an die ökonomische und institutionelle Entwicklung der betreffenden Unternehmung und ihrer Tätigkeitsumfelder angepasst wird. Die einheitliche Obergrenze liefert keine Antwort darauf, ob diese "Entlöhnung" gerecht ist oder nicht. Dazu bedürfte es einer ökonomischen Analyse, die für jedes Unternehmen eine massgeschneiderte Referenz ergäbe. Nur aufgrund einer solchen analytischen Basis kann der Bundesrat bei Bundes- und bundesnahen Unternehmungen angemessene Vergütungen erwirken. Dazu ist jedoch keine Gesetzesänderung notwendig und eine arbiträre Obergrenze absolut sinnlos.

Schliesslich hält die Vorlage des Nationalrates bei Lichte betrachtet auch nicht das, was sie verspricht. Sie wiederholt nämlich mit den Kriterien für die Vergütungsmodelle nur das, was schon in der Kaderlohnverordnung enthalten ist; sie übernimmt geltendes Recht.

Die Vorlage des Nationalrates mit der identischen Lohnobergrenze für sämtliche staatsnahen Unternehmungen erweist sich als zu starr und trägt damit auch nichts dazu bei, bei den Vergütungen von unter einer Million Franken eine massvolle Vergütungspraxis zu steuern. Bei den SBB gilt es im Übrigen zu berücksichtigen, dass zwischen 2018 und 2019 an der Spitze der Unternehmung eine Salärreduktion um 5,6 Prozent stattgefunden hat, die so auch akzeptiert wurde.

Die Vorlage des Nationalrates schliesst die Swisscom als börsenkotierte Aktiengesellschaft mit ein. Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme ausdrücklich darauf hingewiesen. Sollte man auf die Vorlage eintreten, dann müsste die Swisscom AG davon ausgenommen werden. Die Swisscom-Aktionäre nämlich haben im Rahmen der Verordnung gegen übermässige Vergütungen bei börsenkotierten Aktiengesellschaften bereits heute Einfluss auf die Vergütung der Konzernleitung. Dieses Recht würde durch eine gesetzliche Regelung der Lohnobergrenzen beschnitten. Mit einer gesetzlichen Festlegung der Löhne bei der Swisscom würde auch im Vergleich zu anderen bundesnahen Unternehmungen der sehr unterschiedlichen Marktsituation von Swisscom, der Börsenkotierung und den Rechten der Aktionäre, insbesondere der Minderheitsaktionäre, nicht Rechnung getragen.

Ich komme zum Schluss. Die Vorlage des Nationalrates erweist sich als nicht tauglich, Verwaltungsräte und den Bundesrat zu verpflichten, das gesunde Augenmass bei der Festlegung der Vergütung des Topkaders und der Verwaltungsräte zu wahren. Die parlamentarische Initiative Leutenegger Oberholzer hat indessen vorauswirkend den Bundesrat und die strategischen Organe der fraglichen Gesellschaften bereits angehalten, bei den Vergütungsmodellen masszuhalten. Insofern hat die parlamentarische Initiative hier schon im Voraus gewirkt. Schliesslich sind aus ähnlichen Überlegungen auch Vorstösse in den Kantonen Zürich und Bern - die das Gleiche wollten, nämlich gesetzliche Lohnobergrenzen - auf halbem Weg stehengeblieben.

Ich möchte Ihnen deshalb empfehlen, nicht auf diese Vorlage einzutreten. Ich möchte allerdings nochmals festhalten, dass damit kein Freipass und keine Carte blanche für eine masslose Vergütungspraxis in den bundesnahen Unternehmungen erteilt wird und dass es schliesslich Aufgabe des Bundesrates, dann aber auch der GPK und der Finanzdelegation ist, jährlich anhand des Kaderlohnreportings ungesunde Entwicklungen abzumahnen.