AB 289339

Wortprotokoll

Réunie le 17 mai, puis le 17 août 2021, la Commission de l'économie et des redevances a procédé à l'examen de la modification de la loi fédérale sur l'impôt anticipé. Le 17 mai, la commission a procédé dans un premier temps à une série d'auditions avec tous les milieux intéressés. Lors de cette séance, la commission en a profité pour adresser des demandes de clarification à l'administration. Le 17 août, la commission a procédé à l'étude à proprement parler de la loi, avec le débat d'entrée en matière, puis la discussion par article.

Je me permets de brièvement récapituler la chronologie du traitement de l'objet. Comme vous le savez, le Conseil fédéral a lancé une procédure de consultation. Dans ce cadre, 71 avis ont été donnés. Une large majorité des participants estime, comme le Conseil fédéral, qu'il y a une nécessité de réforme dans le domaine du marché des capitaux de tiers. Contrairement à ce qu'il proposait dans le projet mis en consultation, le Conseil fédéral renonce à renforcer la fonction de garantie de l'impôt anticipé. Dans le système actuel déjà, cette fonction ne couvre pas les intérêts de source étrangère. En ce qui concerne les intérêts suisses, cette décision entraîne certes un affaiblissement de la fonction de garantie, mais l'impôt anticipé ne remplit déjà plus pleinement sa fonction en raison du niveau actuel des taux.

C'est donc le 14 avril 2021 que le Conseil fédéral a adopté un message sur une réforme de l'impôt anticipé. Il entend ainsi renforcer la place économique suisse en faveur de l'économie réelle et financière dans les domaines du marché des capitaux de tiers et des activités de financement de groupes. A cet effet, l'impôt anticipé prélevé sur les revenus d'intérêts sera en grande partie abrogé. Par ailleurs, le droit de timbre de négociation sera modifié sur certains points. La commission a déjà traité le thème de la réforme de l'impôt à la source à plusieurs reprises depuis 2017, notamment dans le cadre d'une sous-commission qui a donné des "inputs" au Conseil fédéral.

L'objectif de cette réforme est de permettre à toutes les entreprises d'émettre leurs obligations et papiers monétaires en Suisse à des conditions compétitives. Cette réforme vise donc à supprimer la retenue de l'impôt anticipé sur les revenus d'intérêts de source suisse. Cette suppression ne concernera toutefois pas les intérêts sur des avoirs de clients versés à des personnes physiques suisses. On peut donc présumer que la réforme encouragera l'émission à partir de la Suisse d'obligations jusqu'alors émises à partir de l'étranger. Cette mesure permet également de renforcer le marché suisse des capitaux de tiers. La suppression de l'impôt anticipé sur les intérêts créera en outre une incitation à réaliser à partir de la Suisse les activités de financement intragroupes. La réforme renforcera donc le marché des capitaux de tiers et stimulera la création de valeur et l'emploi en Suisse, et ce, déjà à moyen terme. Le Conseil fédéral abrogera en outre le droit de timbre de négociation sur les obligations suisses. Il sera dès lors plus intéressant d'acquérir des obligations suisses auprès d'un négociant suisse en valeurs mobilières.

En ce qui concerne le marché des capitaux d'emprunt, le système fiscal actuel est insatisfaisant pour la Suisse en tant que site d'implantation et place fiscale. Les intérêts versés sur des obligations suisses sont soumis à un impôt anticipé de 35 pour cent. Les obligations suisses sont donc peu attrayantes, [PAGE 1939] surtout pour les investisseurs étrangers. Même si ceux-ci ont droit au remboursement de l'impôt anticipé, la procédure actuelle est lourde. Les groupes suisses évitent donc l'impôt anticipé en émettant leurs obligations via des sociétés étrangères. Cela a un impact négatif sur la place économique dans son ensemble, car la valeur créée sur le marché des capitaux d'emprunt ne l'est pas en Suisse.

Il faut bien évidemment parler des conséquences financières. En ce qui concerne les conséquences financières, le Conseil fédéral a rappelé qu'il fallait faire une distinction entre les effets uniques à court terme, les effets statiques récurrents et les effets dynamiques à long terme.

On estime que la réforme entraînera à court terme une diminution unique des recettes fiscales de l'ordre d'un milliard de francs. Ce manque à gagner restera cependant sans incidence budgétaire pour la Confédération, puisqu'il sera couvert par des provisions. La diminution unique des recettes découle du fait que le remboursement de l'impôt anticipé sur les revenus d'intérêts peut être demandé dans les trois ans.

La diminution statique récurrente des recettes est estimée à 170 millions de francs. Si le niveau des taux d'intérêt s'élève, le manque à gagner s'élève aussi. Ce dernier sera supporté à raison de 90 pour cent par la Confédération et de 10 pour cent par les cantons. Quant à la suppression du droit de timbre de négociation sur les obligations suisses, elle entraînera une diminution annuelle des recettes estimée à 25 millions de francs pour la Confédération.

Du point de vue des effets dynamiques, la réforme présente un rapport coût/utilité favorable, car elle stimulera la création de valeur et l'emploi. A l'échelon de la Confédération, la réforme pourrait être autofinancée au bout d'environ cinq ans. En ce qui concerne les cantons et les communes, pour lesquels les diminutions récurrentes des recettes seront nettement moins importantes, les recettes pourraient augmenter plus rapidement du fait que la réforme stimulera la création de valeur et l'emploi.

Je tiens à préciser que d'autres objets portent également sur cette question. C'est le cas de l'initiative 17.494 de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national, "Suppression de l'impôt anticipé sur les obligations et les papiers monétaires suisses". Elle vise à ce que l'impôt anticipé sur les intérêts versés en Suisse soit remplacé par un impôt sur l'agent payeur, ce qui constituerait un passage du principe du débiteur à celui de l'agent payeur.

C'est le cas aussi de l'objet 11.047, "Loi sur l'impôt anticipé. Modification (stimulation du marché suisse des capitaux)", qui correspond au projet 2. Proposé par le Conseil fédéral en 2011, ce projet prévoyait le passage du principe du débiteur au principe de l'agent payeur pour les intérêts versés sur des obligations et des papiers monétaires.

Enfin, le troisième objet concerné est le 15.049, "Loi sur la réforme de l'imposition des entreprises III". Ce projet, qui a été séparé de la réforme de l'imposition des entreprises III, vise la suppression des droits de timbre d'émission sur les capitaux propres.

J'en viens au rapport de commission. Dans un premier temps, la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national a reçu, le 10 mai 2021, un corapport de la part de la Commission des finances du Conseil national, chargée de l'examen préalable. Elle y propose, par 15 voix contre 6 et 3 abstentions, d'entrer en matière sur le projet.

Malgré les difficultés financières que connaît actuellement la Confédération, la majorité conclut à la faisabilité du projet sur le plan budgétaire: en effet, après quelques années de pertes, il devrait conduire à moyen terme à une augmentation des recettes fiscales. La majorité considère en outre important de renforcer la place financière suisse et de permettre le rapatriement d'activités qui avaient été délocalisées à l'étranger. A l'inverse, la minorité estime que le moment est mal choisi pour envisager des baisses de recettes fiscales à court terme; en outre, elle est d'avis que trop de points demeurent en suspens.

La Commission de l'économie et des redevances s'est réunie, je l'ai dit, une première fois le 17 mai 2021. Lors de ses travaux, elle a procédé à l'audition de représentants de la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des finances et de la Conférence des villes suisses sur les impôts. Elle a également entendu les organisations faîtières de l'économie que sont l'Union syndicale suisse, l'Union suisse des arts et métiers et Economiesuisse, ainsi que des acteurs du secteur concerné que sont l'Association suisse des banquiers, l'Union des banques cantonales suisses, l'Association des banques privées suisses, Expertsuisse, SIX, Swiss Holdings et Asset Management Association Switzerland.

Par 17 voix contre 7 et aucune abstention, la commission a rejeté une proposition de la Commission des finances de mandater des experts externes pour réaliser une étude sur les conséquences financières potentielles d'un affaiblissement de la fonction de garantie dans le cadre de la réforme de l'impôt anticipé.

En date du 17 août 2021, la commission a soutenu l'objectif principal de la réforme. La commission a apporté toutefois quelques modifications au projet du Conseil fédéral, afin de renforcer encore l'attractivité de la place économique et financière suisse.

La Commission de l'économie et des redevances de notre conseil propose, comme je viens de vous le dire, par 17 voix contre 4 et 4 abstentions, d'entrer en matière sur le projet. La majorité de la commission partage l'avis du Conseil fédéral selon lequel l'impôt anticipé et le droit de timbre de négociation constituent un obstacle pour le marché suisse des capitaux de tiers. Cette réforme permettra aux entreprises d'émettre en Suisse et à des conditions concurrentielles des obligations jusqu'ici émises à l'étranger. La majorité salue notamment le fait que le Conseil fédéral ait retenu une solution plus simple que celle qu'il avait envoyée en consultation.

Concernant l'éventuel affaiblissement de la fonction de garantie de l'impôt anticipé, la commission est de l'avis qu'il convient de le relativiser, notamment en raison du niveau actuellement très bas des taux d'intérêts. Enfin, si la réforme engendre des pertes financières temporaires, la majorité est toutefois persuadée qu'elle sera autofinancée à moyen terme, en raison de la création d'emplois qui en résultera dans notre pays.

Trois propositions de minorité ont été déposées, dont l'une, celle de la minorité Wermuth, vient d'être retirée. Elle demandait de ne pas entrer en matière, craignant que la fonction de garantie de l'impôt anticipé engendré par la suppression partielle de celui-ci soit affaiblie et que cela favorise la soustraction fiscale et péjore davantage la situation financière de la Confédération, déjà mise à mal par la crise du coronavirus. Les défenseurs de cette minorité rappelaient également que d'autres réformes coûteuses sont actuellement sur la table, à savoir la suppression des droits de douane sur les produits industriels ou le projet fiscal de l'OCDE sur l'imposition de l'économie numérique. Ils regrettent qu'il n'y ait pas une approche globale de ces différents projets et notent en outre que les pertes fiscales estimées sont faibles en raison des taux d'intérêts actuellement bas, mais qu'elles pourraient être bien plus importantes si les taux venaient à remonter.

Deux propositions de renvoi du projet au Conseil fédéral visant à renforcer la fonction de garantie ont été soumises à la commission.

La première, défendue par la minorité Ryser, prévoit l'introduction du principe de l'agent payeur pour les obligations directement détenues par des personnes physiques suisses et propose en outre une procédure de déclaration optionnelle. La commission a rejeté cette proposition, par 17 voix contre[NB]8, jugeant notamment sa mise en oeuvre trop compliquée.

La seconde proposition de minorité, qui vise également un renvoi du projet au Conseil fédéral, a également été rejetée, par 17 voix contre 8. Il s'agit de la minorité Badran Jacqueline, qui charge le Conseil fédéral d'introduire une procédure de déclaration obligatoire à la place de l'impôt anticipé. La commission a, entre autres, estimé qu'une telle proposition ne serait pas à même de rallier une majorité en Suisse.