Z'graggen Heidi · Ständerat · 2022-03-14

Wortprotokoll

2011 entscheidet der Bundesrat, nach Konsultation des Parlamentes, eine anspruchsvolle Bergtour zu unternehmen. Geplant und gestartet wird diese Tour bei guten, wunderbaren Wetterverhältnissen; auch die [PAGE 141] Wettervorhersagen könnten kaum besser sein. Wir sind unterwegs, nicht weit vom Gipfel, aber, wie aus dem Nichts, verdunkelt sich der Himmel, ein Sturm kommt auf. Jetzt ist eine Entscheidung des Bundesrates gefragt.

2011 fasste der Bundesrat den Beschluss, für einen Sitz im UNO-Sicherheitsrat zu kandidieren; seither hat er dies im Parlament mehrfach so bestätigt. In seinem Bericht zur Kandidatur der Schweiz für einen nichtständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen führte er 2015 aus, was seine Beweggründe für die Kandidatur seien, und sagte, die Einsitznahme im obersten Gremium der UNO sei vollumfänglich mit dem schweizerischen Neutralitätsrecht und der schweizerischen Neutralitätspolitik vereinbar.

Die innenpolitische Debatte nimmt jetzt aber erneut und so richtig Fahrt auf. Die befürwortende Seite betont, in Einklang mit dem Bundesrat, die Chancen für die Schweiz sowie die Vereinbarkeit mit der Neutralität; die ablehnende Seite betont die Risiken und die Unvereinbarkeit mit der Neutralität. Beide sagen: Wir haben recht - jetzt erst recht!

Es geht im Kern um die schweizerische Neutralität. Darum stellt sich die Frage: Was ist Sinn und Zweck der Neutralität? Die schweizerische Neutralität hat in der Innen- und in der Aussenpolitik einen immensen staatspolitischen Stellenwert. Sie ist eine seit Jahrhunderten von Landammännern, Regierenden, Tagsatzungsgesandten, Bundesrätinnen und Bundesräten geprägte Politik. Die Neutralität ist getragen vom Willen des Volkes. 96 Prozent der Schweizerinnen und Schweizer sehen gemäss der Studie "Sicherheit 2021" des Center for Security Studies der ETH in der Neutralität einen hohen Wert. Sie ist sogar mehr: Sie ist eine tiefe Empfindung im kollektiven Unbewussten der Schweizerinnen und Schweizer.

Das heisst für mich, dass wir auch in diesem Fall, wie überall im Handeln von Bundesrat und Parlament, einen Rückschluss aus dem Willen des Volkes ziehen müssen. Die Bundesverfassung setzt die Neutralität als gegeben voraus. Die Neutralitätspolitik ist kein starres Konstrukt, sie ist nicht ein für alle Mal in Stein gemeisselt. Sie muss auf Argumenten beruhen, die die Geschichte, das aktuelle Umfeld und das Empfinden der Menschen mit einbeziehen. Die schweizerische Neutralitätspolitik hat sich im Laufe der Zeit gewandelt. Sie hat sich durch Entscheide des Bundesrates der jeweiligen Weltlage angepasst, so in und nach den beiden Weltkriegen, im Kalten Krieg und nach dem Fall der Berliner Mauer. Der Bundesrat, der zuständig ist für die Aussenpolitik, hat seine konkrete Ausgestaltung der Neutralitätspolitik dargelegt, wie es Generationen vor ihm für ihre Zeit getan haben.

Neutralitätspolitik lässt sich den gewandelten Verhältnissen anpassen. In allen Fällen aber muss die Neutralität in der Substanz, im Kern, bewahrt und bejaht werden. Und was gebietet denn diese Neutralität - das Neutralitätsrecht natürlich als gegeben vorausgesetzt - im Kern? Im Kern heisst doch Neutralität, dass die Schweiz alles unternehmen muss, um in keine Spannungen, Konflikte und Kriege anderer Staaten hineingezogen zu werden. Die Schweiz hält bei politischen Spannungen zwischen Staaten die Unparteilichkeit gegenüber allen Seiten möglichst aufrecht und übt sich bei der Beurteilung, Kritik und Verurteilung der Aussen- und Innenpolitik anderer Staaten in aussenpolitischer Zurückhaltung.

Eine Ausnahme ist natürlich - und das betone ich ausdrücklich - die schwere und dauernde Verletzung klarer und allseits anerkannter völkerrechtlicher Prinzipien. Wenn sich die Schweiz aufgrund des für sie geltenden Neutralitätsrechts und des Völkerrechts klar gegen Krieg und Konflikte einsetzt, bleibt der positive Grundgehalt - die Kernsubstanz - der Neutralität erhalten. Der Wert der schweizerischen Neutralitätspolitik liegt also auch ausdrücklich darin, sich gegen jede Kriegseröffnung und gegen Krieg zu stellen, sich von kriegerischen Konflikten als Mittel der Politik zu distanzieren und Frieden einzufordern.

Welchen Zielen dient dieser Kern der Neutralität? Das Ziel ist die Wahrung der höchstmöglichen inneren und äusseren Sicherheit und Stabilität, die Wahrung der höchstmöglichen Handlungsfreiheit, der Schutz des Volkes gegen existenzbedrohende Einflüsse, der innere Zusammenhalt und Frieden. Die schweizerische Neutralitätspolitik muss im Interesse der ganzen Staatenwelt als Instrument des Friedens gehandhabt und vom Ausland anerkannt werden. Und sie soll universal gegenüber allen Staaten gelten. Sie ist ein Beitrag zur internationalen Befriedung und Friedensordnung, die für die Schweiz existenziell sind. Neutralitätspolitik ist höchste Staatskunst. Sie muss immer wieder nach innen und nach aussen erläutert werden und muss diese Ziele zu erreichen suchen.

Passt jetzt ein Sitz im Sicherheitsrat zum Kern der Neutralität? Dient er zur Erreichung der genannten Ziele? Kann der Kern der Neutralität beim Einsitz in den Sicherheitsrat hochgehalten werden? Da gibt es grosse Vorbehalte. Zumindest könnte es für die Schweiz im Sicherheitsrat zu schwierigen Situationen kommen. Das negiert auch der Bundesrat nicht.

Wie ist jetzt aber die aktuelle Situation zu beurteilen? Selbst wenn der Sitz im UNO-Sicherheitsrat neutralitätsrechtlich und neutralitätspolitisch unbedenklich wäre, wie der Bundesrat ausführt, selbst wenn die Schweiz jetzt kurz vor dem Gipfel einer allfälligen Wahl steht und selbst wenn betont wird, dass die Schweiz nicht mehr zurückkönne, oder gerade dann, sind wir eben gehalten, die Frage nach der politischen Richtigkeit im aktuellen Umfeld zu stellen.

Erinnern wir uns an das Bild der Bergtour mit dem wie aus dem Nichts aufkommenden Unwetter. Jeder weiss, was in dieser Situation zu tun ist: innehalten, stehenbleiben, eine Neubeurteilung vornehmen. Was jetzt? Wir sind kurz vor dem Erreichen des Gipfels, und wir sind jetzt in einen gigantischen Sturm geraten. Der nicht für möglich gehaltene Angriffskrieg gegen einen souveränen Staat in Europa bedeutet das Ende einer Ära, die 1991 mit dem Ende des Kalten Kriegs begann. Dieses Ereignis könnte als Wendepunkt in die Weltgeschichte eingehen. Wir wissen nicht, wohin der Weg führt und was noch geschehen wird. Klar ist, dass es grosse Wirkung auf das Zusammenwirken der Staaten, gerade der Vetomächte im UNO-Sicherheitsrat, haben wird.

Wenn wir uns dieses historische Ereignis vergegenwärtigen, dann stellen wir fest, dass es zweifellos eine Zäsur darstellen wird. Jetzt sind die Fragen zu den Risiken einer schweizerischen Einsitznahme im UNO-Sicherheitsrat und zu den Vorbehalten dagegen verstärkt zu stellen. Es ist die Aufgabe der Stunde, dass der Bundesrat die politische Bewertung der Kandidatur für den Sicherheitsrat in diesem Lichte erneut vornimmt. Dabei muss der Bundesrat seine Leitlinien und seinen Kompass auf den Prüfstand stellen und dann zwischen Nutzen und Risiken in der aktuellen Lage abwägen.

Der Bundesrat wird sich zur Einsitznahme im Sicherheitsrat in der neuen Ausgangslage fragen müssen: Können wir den Kern der Neutralität bewahren? Können wir also den bestmöglichen Schutz und die Sicherheit des Landes und der Bevölkerung gewährleisten? Können wir unsere guten Dienste zur Friedenssicherung bestmöglich in den Dienst der Weltgemeinschaft stellen? Wir sehen, wie wichtig neutrale Vermittler wären. Das ist die Rolle der Schweiz. Von verschiedener Seite wird in der öffentlichen Diskussion in Europa gar vorgeschlagen, dass das schweizerische Modell mit Föderalismus und Autonomie von Gliedstaaten und mit seiner Neutralität eben ein Modell zur Lösung des Konfliktes in der Ukraine sein könnte.

Wie kann sich jetzt hier die Schweiz zum Nutzen des Friedens am besten frei und neutral einbringen? Wie wird der Bundesrat die Frage einbeziehen, ob wir die aussenpolitische Verlässlichkeit und die Reputation der Schweiz aufrechterhalten können, wenn wir jetzt umkehren? Es ist schwierig, umzukehren. Aber eine Umkehr könnte eben ein gutes Signal sein, ein Signal dafür, welchen Wert unsere Neutralität und die guten Dienste haben und wie wir diesen Nutzen der Schweiz in der aktuellen Situation und in späteren Situationen sehen.

Die vertiefte Auseinandersetzung des Bundesrates mit diesen und weiteren Fragen im neuen Umfeld, nach dieser Zäsur, ist zwingend. Alles andere wäre eine Vernachlässigung der Hauptaufgabe des Bundesrates, der Führung des Landes in der Aussen- und Innenpolitik, gerade im Sturm. Der Beschluss zu einem Beitritt zum Sicherheitsrat war und ist in der Kompetenz des Bundesrates. Heute die richtigen Schlüsse zu ziehen, ist in seiner Kompetenz. Es ist in der Verantwortung des Bundesrates. Der Bundesrat hat das Parlament mit [PAGE 142] Konsultationen oder über die beiden APK eng einbezogen und will dies auch weiterhin tun. Er will es auch in die Beschlussfassungen als Mitglied des Sicherheitsrates eng einbeziehen. Eng einbeziehen heisst auch eng umarmen. Zu viel Einbindung, zu viel Zuneigung und Umarmung, das hindert am freien Handeln und Debattieren. Die heutige Debatte zur vorliegenden Motion entbindet den Bundesrat nicht davon, seine verfassungsrechtliche Verantwortung zu tragen.

Die Motionsantworten und die Beschlüsse des Parlamentes bis anhin sind politische Äusserungen. Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme zur vorliegenden Motion die gleichen Argumente vorgebracht wie bei allen vorhergehenden Motionen. Eine vertiefte Auseinandersetzung mit der neuen Lage konnte er, als er die Stellungnahme verfasste, noch nicht machen. Das will ich ihm nachsehen, weil das Ereignis noch nicht eingetreten war. Kurz vor Erreichen des Gipfels ist jetzt aber vom Bundesrat dies zu erwarten: innehalten, bewerten, entscheiden, umkehren und sich für Friedensförderung durch Neutralität, Solidarität und Verantwortung einsetzen.

Jawohl: Die Umkehr kurz vor dem Gipfel anzutreten, ist eine hohe Kunst. Manchmal ist das schwerer als weiterzugehen. Aber mit dem Nutzen der Umkehr vor Augen wird das ein gutes Signal und ein guter Weg sein. Es ist hohe Staatskunst, die ich hier im Interesse unseres Landes vom Bundesrat erwarte.