Cassis Ignazio · Bundesrat · 2022-03-14

Wortprotokoll

Ich habe jetzt eine engagierte, reiche Debatte erlebt, in der tiefgreifende Themen aufgegriffen wurden, in der Pro und Contra, Chancen und Risiken dieses inzwischen zwölfjährigen Entscheids des Bundesrates diskutiert wurden. Ich bedanke mich sehr. Das ist Demokratie, und es ist auch richtig, dass diese Diskussion stattfindet. Ich werde nach meiner Rede noch auf die jeweiligen Fragen zurückkommen.

Vous le savez, dans moins de trois mois, le 9 juin prochain, aura lieu à New York l'élection pour le Conseil de sécurité. Depuis bientôt douze ans, la Suisse est candidate à l'un des sièges non permanents. Le Parlement, vous l'avez souhaité, a toujours été étroitement impliqué. Il l'a été depuis le début de ce parcours en 2007. Je peux vous rassembler toutes les discussions que le Parlement a eues autour de ce sujet ces quinze dernières années. Jeudi passé, le Conseil national, pour la troisième fois, a exprimé son clair soutien à ce que la Suisse devienne membre du Conseil de sécurité en 2023/24. Après plus de onze ans de préparatifs, je salue le fait de pouvoir vous résumer en quelques minutes l'importance et le sérieux de cette candidature.

Oui, c'est vrai, nous vivons des jours sombres. En ces jours particulièrement sombres pour notre continent, j'aimerais être très clair: le Conseil fédéral continue de soutenir pleinement la candidature suisse, plus que jamais. Un engagement en faveur de la paix, de la sécurité est aujourd'hui plus que jamais nécessaire. Si on pouvait encore parler de manière abstraite de ce thème il y a encore trois ou quatre mois, aujourd'hui, nous en parlons en voyant tous les jours ce qui se passe sur notre continent. Nous sommes un petit Etat. Nous avons une armée. Nous sommes un Etat neutre où la neutralité est permanente et est armée. Mais il serait illusoire d'imaginer que nous pouvons, nous seuls, nous défendre contre des attaques telles que celles que nous voyons tous les jours à la télévision.

La participation de la Suisse au Conseil de sécurité de l'ONU est ainsi dans notre intérêt, dans l'intérêt de notre pays, dans l'intérêt de chaque Suissesse et de chaque Suisse. J'oserai même dire qu'elle est dans l'intérêt du monde. Car, en tant qu'Etat neutre, nous sommes à l'écoute des minorités et voués à la recherche de compromis, ce qui n'est pas le talent des grandes puissances militaires.

Nous avons beaucoup de compétences à mettre à disposition de la communauté internationale; et nous les mettons. Nous avons aujourd'hui nombre de mandats de protection, même avec la Russie. Ils démontrent à quel point, avec notre petit rôle, nous pouvons occuper une position unique et nécessaire sur l'échiquier international. Encore faut-il que, au niveau international, il y ait des règles de décision autres que la force militaire.

La situation actuelle en Ukraine montre ce que cela signifie lorsque la guerre frappe aux portes de l'Europe, lorsque la paix est remise en question. La sécurité du continent est touchée; la nôtre aussi. L'économie est également affectée: les prix de l'énergie augmentent, vous le voyez.

En tant qu'Etat ouvert, avec une économie de marché axée sur les échanges internationaux, la Suisse vise un ordre fondé sur la paix, sur la sécurité, sur la stabilité, sur la force du droit.

Il va de soi que la Suisse ne peut pas résoudre toute seule des problèmes mondiaux complexes. Il va de soi que nous ne sommes pas, aujourd'hui, en mesure de jouer le rôle diplomatique qu'on aimerait entre la Russie et l'Ukraine, puisque nous avons condamné de manière ferme cette agression militaire. C'est pourquoi il est important que nous nous engagions dans des enceintes multilatérales où une majorité des gens estime que c'est la force du droit et non le droit de la force qui doit l'emporter.

Mesdames, Messieurs les conseillères et conseillers aux Etats, j'aimerais maintenant aborder quelques questions récurrentes - elles figurent aussi dans la motion que nous traitons. Quid de notre neutralité? Quid des sanctions? Quid des bons offices? Vous et moi le savons, notre neutralité permanente et armée est ancrée dans notre Constitution comme un élément clé de notre politique extérieure et de notre politique de sécurité. Elle fait partie de notre ADN, elle est un instrument destiné à la poursuite de nos intérêts.

La neutralité n'est pas un but, Mesdames et Messieurs, c'est un moyen. Permettez-moi de citer l'article du professeur Riklin dans le Dictionnaire historique de la Suisse.

"Zwar verzichtete die Tagsatzung 1847 darauf, im Zweckartikel der Bundesverfassung die Neutralität festzuschreiben. Vielmehr definierte sie diese als ein 'Mittel zum Zweck', als eine zur Zeit 'angemessen erscheinende Massregel, um die Unabhängigkeit der Schweiz zu sichern'. Sie wollte nicht ausschliessen, dass die Neutralität unter anderen Umständen 'im Interesse der eigenen Selbstständigkeit verlassen werden müsse'. Dementsprechend war die 'Behauptung der Neutralität' lediglich in den Kompetenzartikeln der Bundesversammlung und des Bundesrates enthalten." Heute ist sie immer noch dort enthalten, in den Kompetenzartikeln der Bundesversammlung und des Bundesrates; das sind die Artikel 173 und 185 der Bundesverfassung. Es handelt sich um eine reine Kompetenzzuweisung und nicht um ein Ziel des Bundes. Das Ziel ist ein anderes. Die Neutralität dient der Zielerreichung.

Was ist Neutralität? "Neutralität bedeutet Nichtbeteiligung eines Staates an einem Krieg anderer Staaten." Das ist die Definition. "Was Nichtbeteiligung nach Völkerrecht konkret beinhaltet, unterliegt dem Wandel der Zeiten." Das haben Sie auch gut in Erinnerung gerufen. "Vom Neutralitätsrecht ist die Neutralitätspolitik zu unterscheiden. Sie umfasst alle Massnahmen, die ein neutraler Staat im Krieg oder ein dauernd neutraler Staat bereits im Frieden über seine neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen hinaus nach freiem Ermessen trifft, um die Wirksamkeit und Glaubwürdigkeit seiner Neutralität zu sichern." Daran orientiert sich der Bundesrat auch bei den Entscheiden, die er heute fällt.

Le fait d'être un Etat neutre, indépendant et fiable est un atout pour nous au Conseil de sécurité, surtout dans des périodes de tensions internationales. Etre neutre ne nous empêche pas de défendre nos valeurs et de faire valoir nos opinions.

Non seulement la Suisse n'est pas indifférente aux évènements tragiques que nous avons vécus ces derniers jours, non seulement notre tradition humanitaire nous pousse à tous nous engager en faveur des populations touchées par des catastrophes d'origine naturelle ou humaine, mais nos valeurs nous obligent aussi à défendre avec courage et clarté notre position vis-à-vis de cette rupture violente du droit international public qui a eu lieu. Car c'est ce droit international public qui nous permet d'être assis ici aujourd'hui, de repenser à l'époque telle qu'elle était sur ce grand panorama devant nous et de réfléchir au cadeau que nous avons reçu à partir de ma génération. C'est quelque chose qui doit nous imposer une réflexion profonde. L'époque où je pensais que ceci était donné par Dieu est révolue. Il y a eu une césure, à l'instant où l'on a compris que ce n'était pas donné par Dieu, mais que c'était le résultat d'une construction internationale qui a eu lieu après la Deuxième Guerre mondiale et qui est remise en question aujourd'hui.

On en est là, à deux mois et demi de l'élection. Et alors qu'on vit un moment historique, Mesdames et Messieurs, qu'est-ce qu'on fait? On s'échappe parce qu'on commence à avoir des doutes ou on reste et on dit: "C'est cela qu'on veut, ce n'est pas autre chose"? C'est cela, le choix que nous avons à faire. Notre choix sera interprété de cette manière. Si nous nous échappons, si nous quittons maintenant la pièce, nous aurons perdu toute la crédibilité qui a été bâtie au fil des siècles. Donc, c'est un moment très important qui doit être pris très au sérieux.

L'actualité récente - la guerre en Ukraine - le démontre: la Suisse a pris la parole de manière répétée ces dernières semaines. Elle l'a prise devant l'Assemblée générale des Nations Unies; je l'ai prise moi-même devant le Conseil des droits de l'homme à Genève; je l'ai prise moi-même devant le Conseil permanent de l'OSCE pour condamner fermement les violations manifestes du droit international par la Russie. [PAGE 147]

La Suisse a aussi soutenu une résolution de l'Assemblée générale de l'ONU demandant le retrait des troupes russes. Elle aurait fait de même au Conseil de sécurité si elle en était membre.

Hier täuscht man sich. Man denkt, wenn man im Sicherheitsrat ist, ist man in einer ganz anderen Situation und darf unsere Werte nicht mehr verteidigen. Diese verteidigen wir bereits heute kontinuierlich. Wenn eine Resolution im UNO-Sicherheitsrat nicht durchkommt, dann kommt sie in die UNO-Generalversammlung. Dort haben wir ein Stimmrecht. Fast immer, wenn wir dort stimmen können, enthalten wir uns nicht der Stimme, sondern sagen, was richtig und was falsch ist, und zwar nicht aufgrund von Sympathien, sondern weil wir dort sind und auf demokratische Weise debattieren können. Das ist das, was wir heute schon tun. Morgen werden wir, falls wir gewählt werden, genau das Gleiche im UNO-Sicherheitsrat machen.

Sollten schwerwiegende Momente kommen, in denen wir in einem Dilemma sind, wird der Bundesrat nach Anhörung der Präsidenten beider APK auf Stimmenthaltung entscheiden. Es ist also in keinem Fall so - diese Vorstellung wurde in diesem Saal vorgebracht -, dass es in New York irgendeine Frau Müller und einen Herrn Meier gibt, die eigenständig entscheiden, was im UNO-Sicherheitsrat geschieht. Das entspricht in keinem Fall der Realität. Egal wer dort sitzt, es wird nur auf Weisung von Bern entschieden. Wer in Bern die Weisung erteilt, hängt davon ab, um welche Entscheide auf welcher Flughöhe es geht. Die Weisung kann von der UNO-Koordinationsstelle beim Bund oder von ganz oben, vom Bundesrat unter Einbezug der APK beider Räte, kommen.

Das Beispiel Ukraine zeigt also, dass die Schweiz bereits heute auf internationaler Ebene zu brennenden Fragen der Aussenpolitik Stellung beziehen muss, ob sie nun im Sicherheitsrat ist oder nicht. Es gibt viele Beispiele dafür. So haben wir seit 2014 wiederholt den Einsatz von Chemiewaffen in Syrien verurteilt. Wir haben uns dafür eingesetzt, dass der Sicherheitsrat den blutigen Krieg in Syrien dem Internationalen Strafgerichtshof überweist. Ebenso setzen wir uns jetzt dafür ein, dass der Internationale Strafgerichtshof den Krieg in der Ukraine untersucht.

Wenn wir im Sicherheitsrat dabei sind, haben wir zusätzliche Handlungs- und Einflussmöglichkeiten für unsere Anliegen. Der Wertekompass, der Referenzrahmen für unsere Positionierung, ist gegeben und bleibt mit dem Beitritt derselbe. Es ist unsere Verfassung, das Völkerrecht, die aussenpolitische Strategie, über die Sie selber in diesem Saal debattiert haben.

Zu einem Punkt, der mir ebenfalls sehr wichtig ist: Der Sicherheitsrat ist keine Konfliktpartei. Er entscheidet nicht über Krieg und Frieden, wie immer wieder gesagt wird. Er soll im Namen aller Mitgliedstaaten für Frieden und Sicherheit sorgen. Lesen Sie doch die UNO-Charta: Weltfrieden und internationale Sicherheit sind die Ziele des UNO-Sicherheitsrates, nicht Entscheidungen über Frieden und Krieg. Friedensbrecher sollen zu einer Verhaltensänderung bewogen oder zur Rechenschaft gezogen werden. Der Rat hat dazu eine Vielzahl abgestufter Instrumente. Sanktionen kommen erst dann zum Zug, wenn andere Instrumente versagt haben.

Die Schweiz, der Bundesrat ist sich der potenziell negativen Folgen von Sanktionen durchaus bewusst; der Bundesrat ist sich durchaus bewusst, dass ein solcher Entscheid Mut braucht. Aber wir haben diese Diskussion geführt und geführt und geführt, und je mehr wir sie geführt haben, desto klarer wurde: Ja, es gehört zu unserer Rolle, auch diesen Job für die internationale Gemeinschaft zu machen. Seit Langem setzen wir uns deshalb dafür ein, dass Sanktionen möglichst gezielt gegen die Verantwortlichen eingesetzt werden; es handelt sich um sogenannte "smart sanctions". Es wurde sogar eine Ombudsstelle geschaffen. Wie oft haben Sie in diesem Saal nicht über die berühmte Motion Marty Dick von 2009 diskutiert! Da ging es genau darum. Sanktionen dürfen die Menschenrechte nicht verletzen. Da muss auch noch eine Ombudsstelle einen Blick darauf werfen können.

Wenn wir selber im Rat sind, können wir versuchen, weitere Verbesserungen zu erzielen. Ja, weitere Verbesserungen sind nötig. Die UNO hat viel erreicht, aber offenbar ist sie noch nicht in der Lage, uns vor Krieg zu schützen, genau wie der Völkerbund nicht in der Lage war, uns vor dem Zweiten Weltkrieg zu schützen. Wieso sollen wir nicht unseren Beitrag dazu leisten, wenn alle Länder der Welt das tun? Und es sind Länder dabei, die - ohne despektierlich zu sein - so klein sind, dass sie wirklich keine Bedeutung haben, weder wirtschaftlich noch militärisch. Aber sie sind wichtig, weil ihre Bewohner Teil dieser Welt sind. Wenn diese Länder sich engagieren, was gibt es für uns zu befürchten?

Zudem können wir als Sicherheitsratsmitglied dazu beitragen, dass die Expertise der Genfer Institutionen in New York einfliesst, und wir können die Schweiz als Standort für UNO-geleitete Friedensgespräche noch unmittelbarer als bisher ins Spiel bringen. Die Erfahrung zeigt, dass es möglich ist. Mögen Sie sich erinnern, was Schweden gemacht hat? Schweden hat als Sicherheitsratsmitglied 2018 den Jemen-Friedensprozess nach Stockholm geholt. Wo war er zuvor? Er war in Magglingen.

Damit komme ich zum Schluss. Ja, die Schweiz soll im UNO-Sicherheitsrat Einsitz nehmen, davon ist der Bundesrat überzeugt. Das Weltgeschehen und die Fragen, die der Sicherheitsrat behandelt, betreffen uns direkt. Es ist also besser, mitzureden, es ist besser, aktiv zu Lösungen beizutragen - ja, mit Bescheidenheit, und ja, auch mit Selbstbewusstsein.

Ein französisches Sprichwort sagt es klar: "Les absents ont toujours tort." Man muss am Tisch sitzen, um mitzugestalten. Ein Sitz im Sicherheitsrat gibt uns genau diese Möglichkeit: Er verbessert den Zugang zu wichtigen Regierungen und verschafft unserer Aussen- und Sicherheitspolitik mehr Gehör.

Der Bundesrat ist sich bewusst, dass die Mitgliedschaft im Sicherheitsrat keine leichte Aufgabe sein wird. Wir haben die internen Prozesse mit Ihnen, geschätzte Mitglieder der Aussenpolitischen Kommission, in den letzten bald anderthalb Jahren genau definiert, Punkt für Punkt und anhand dreier unterschiedlicher Berichte.

Wir sind bereit. Sie sind bereit. Wir schaffen das! So selbstbewusst darf man schon sein. Wir können uns auf unsere mittlerweile zwanzigjährige Erfahrung als UNO-Mitglied sowie auf unsere grosse Expertise in der Friedensförderung stützen. Unser Ziel ist es, ein glaubwürdiges und engagiertes Mitglied zu sein - im Einklang mit unseren Werten, unserer humanitären Tradition und unserer Neutralität. Wir wollen aktiv zum Erhalt einer Welt beitragen, in der Regeln befolgt werden und Recht mehr gilt als Macht.

Aus diesem Grund empfiehlt Ihnen der Bundesrat die Ablehnung der Motion.

Ich komme nun zu den einzelnen Fragen, die ich kurz und präzise zu beantworten versuche. Zuerst zur Frage von Ständerat Minder betreffend Demokratiedefizit bzw. ungenügende Berücksichtigung der Demokratie: Wenn jemand in diesem Saal das Primat, die Fähigkeit hat, in der Schweiz Volksabstimmungen zu lancieren und zu gewinnen, dann sind Sie das. Wieso haben Sie nicht eine Volksabstimmung dagegen angestrengt? Niemand stand Ihnen im Wege. Das hätten Sie gekonnt, Sie haben es ja schon früher erfolgreich bewiesen. Das wurde nicht gemacht. Das ist Demokratie, das muss man akzeptieren.

Dreimal - ich wiederhole: dreimal - haben beide Räte genau wie heute diskutiert, in einem Zeitraum von zehn Jahren. Es waren nicht die gleichen Leute, auch ich war nicht als Bundesrat dabei. Aber dreimal wurden Diskussionen darüber geführt, und dreimal haben diese ähnliche Ergebnisse ergeben: etwa zwei Drittel dafür, ein Drittel dagegen.

Wir leben in einem demokratischen Land. Wir haben vollsten Respekt für die Minderheit. Ich kann verstehen, dass man dagegen ist, aber Sie haben demokratische Instrumente - nützen Sie sie! Diejenigen, die sie benützt haben, haben Ihnen gezeigt, dass zwei Drittel dieses Landes für den Einsitz der Schweiz im UNO-Sicherheitsrat sind. Sie vertreten ja das Volk und die Stände, geschätzte Ständerätinnen und Ständeräte und geschätzte Nationalrätinnen und Nationalräte.

Frau Z'graggen, ja, es ist beeindruckend, was Sie gesagt haben. Vieles davon kann ich auch nachvollziehen. Der Bundesrat hat Respekt vor dieser Aufgabe. Aber um in dieser Welt leben zu können, müssen wir auch unseren Teil dazu [PAGE 148] beitragen. Wir können nicht einfach am Fenster sitzen und sicher sein, dass niemand auf uns schiesst, sondern müssen proaktiv dafür kämpfen, dass wir als glaubwürdig wahrgenommen werden.

Frau Ständerätin Gmür-Schönenberger, jede Botschafterin, jeder Botschafter wird vom Bundesrat ernannt, ob Sonderbotschafter oder nicht. Die Entscheide fällt immer der Gesamtbundesrat. Die Missionschefin in New York ist bestens in der Lage, diese Rolle einzunehmen. Ich habe es Ihnen gesagt: Sie fällt alleine keinen einzigen Entscheid. Sie entscheidet gemäss den Instruktionen der Zentrale in Bern. Je nach Flughöhe - wie gesagt, wir haben die Levels definiert - gehen diese bis auf den Bundesrat zurück, falls es ein schwerwiegender Entscheid über Sanktionen oder militärische Friedenseinsätze ist.

Dann komme ich zur Frage der innen- und aussenpolitischen Wahrnehmung. Herr Ständerat Kuprecht, ja, Sie haben recht, die Wahrnehmung, jetzt auch die internationale Wahrnehmung aufgrund des Entscheids des Bundesrates, verlangt nach Erklärungen. Deshalb sind wir seit zehn Tagen mit einer diplomatischen Offensive unterwegs, deshalb haben wir auch die Broschüre, die wir für diesen Dialog verfasst haben, nach den Ereignissen der letzten Tage aktualisiert, und deshalb versuchen wir zu klären, was Neutralität heisst. Ich habe es Ihnen vorgelesen: Die Neutralitätspolitik "unterliegt dem Wandel der Zeiten". Wenn Sie den ganzen Artikel im "Historischen Lexikon der Schweiz" lesen, dann sehen Sie, wie die Neutralitätspolitik Höhen und Tiefen und Mitten usw. erlebt hat. Sie hat sich an den Wandel der Zeit angepasst.

Herr Ständerat Rieder, die Schweiz bezieht immer Position, ob sie im UNO-Sicherheitsrat ist oder nicht. Neutralität heisst nicht, nicht für unsere Werte und Interessen zu kämpfen. Das tun wir; das ist genau das, was wir immer tun. Und noch einmal: Sollte es irgendwann zu einem unlösbaren Dilemma kommen, bleibt immer die Möglichkeit der Stimmenthaltung. Wir gehen aber nicht davon aus, dass das häufig der Fall sein wird. Sie wissen, pro Jahr verabschiedet der UNO-Sicherheitsrat etwa fünfzig bis siebzig Resolutionen, 90 Prozent davon im Konsens. Dabei geht es um die Verlängerungen der Friedensmissionen in der Welt, um dieses Engagement. Der UNO-Sicherheitsrat ist in Afrika oder im Nahen und Mittleren Osten in vielen Fällen handlungsfähig. Wir haben zurzeit zwölf Blauhelmmissionen im Feld und vierzehn aktive Sanktionsregimes.

Der Sicherheitsrat ist vor allem dann blockiert, wenn die Interessen eines ständigen Mitglieds stark betroffen sind oder wenn dieses Mitglied, wie beim Krieg in der Ukraine, Streitpartei ist. Es war die Schweiz, die 2015 diesbezüglich eine Erklärung durchgebracht hat, die die Konfliktparteien, die ein Vetorecht haben, dazu bringen soll, darauf zu verzichten. Es ist nicht obligatorisch, aber sie sind eingeladen, darauf zu verzichten. Das haben einige gemacht, Russland hat das jetzt nicht gemacht.

Ich habe damit alle Fragen beantwortet, die ich mir notiert habe. Ich weiss Ihre Fragen zu schätzen. Diese Auseinandersetzung ist notwendig. Es ist kein Spaziergang. Der Bundesrat respektiert auch die Meinung derjenigen, die vom vorgezeichneten Weg nicht überzeugt sind. Aber überlegen Sie sich, welchen Reputationsschaden es für unser Land bedeuten würde, jetzt, nach zwölf Jahren mit einer ständigen Zwei-Drittel-Mehrheit im Parlament, plötzlich aus dieser Übung auszusteigen.

In diesem Sinne bitte ich Sie, diese Motion abzulehnen.