Müller Damian · Ständerat · 2022-03-17

Wortprotokoll

Das Thema Sanktionen ist aus traurigem Anlass wieder in aller Munde. Doch hier geht es nicht um Sanktionen gegen Kriegstreiber. Die hier vorliegende Motion verlangt im Gegenteil einen Schutzmechanismus der Schweiz, um Wirtschaftsakteure, NGO mit Schweizer Sitz und Auslandschweizerinnen und -schweizer zu schützen.

Angesichts der aktuellen Weltlage dürfte sich das Thema in Zukunft noch akzentuieren. Auslöser für die Motion war jedoch die Blockierung von Vermögenswerten des Mitbegründers eines Handelsunternehmens mit Sitz in der Schweiz. [PAGE 245] Zu dieser kam es aufgrund der Auswirkungen der unilateralen US-Sanktionen gegen den russischen Präsidenten und sein wirtschaftliches Netzwerk. Ebenso mussten Schweizer Firmen wegen der extraterritorialen Auswirkungen der US-Sanktionen ihre Tätigkeiten im Iran beenden. Gewissen NGO, die Projekte in von den US-Sanktionen betroffenen Ländern unterstützten, wurden die Konten gesperrt, oder sie konnten kein Geld mehr in diese Länder überweisen. Betroffen sind auch Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer. Leben sie in einem Land, gegen das die USA unilateral Sanktionen verhängt haben, so führen die Banken für sie kein Konto mehr. Sie können beispielsweise ihre AHV nicht mehr abheben.

Die Auswirkungen der Sanktionen können ein Problem darstellen, der vorgeschlagene Weg ist aber falsch. Das Vorgehen der Motion ist aus zwei Gründen wenig hilfreich für eine Lösung der Probleme:

1.[NB]In einer globalen und liberalen Wirtschaft sollte nicht der Staat, sondern sollten die Unternehmen selbst entscheiden, wie sie mit rechtlichen Risiken im Zusammenhang mit ihren Tätigkeiten umgehen. Mit einem rechtlichen Schutzmechanismus würden weder die Probleme im Zusammenhang mit ausländischen Sanktionen gelöst noch die Risiken für die Unternehmen beseitigt. Vielmehr könnte es dazu führen, dass Drittstaaten Gegenmassnahmen ergreifen.

2.[NB]Ein solches unilaterales Vorgehen würde den Interessen der Schweiz und ihrer Exportwirtschaft schaden. Es ist weit sinnvoller, mit den jeweiligen Staaten bilaterale Lösungen zu suchen. Im Dialog kann man die bestmöglichen Lösungen finden, ohne die Gefahr einer Eskalation von Massnahmen und Gegenmassnahmen einzugehen.

Im Rahmen der Interpellation Carobbio Guscetti 14.4215 hat sich der Bundesrat ausführlich zur Thematik der extraterritorialen Auswirkungen ausländischer Sanktionsmechanismen geäussert. Dabei hielt er fest, dass er es ebenfalls als problematisch erachte, wenn humanitäre Transaktionen, die für den Betrieb der ausländischen diplomatischen Vertretungen der Schweiz notwendig seien, aufgrund ausländischer Rechtsvorschriften nicht ausgeführt werden könnten. Deshalb hat der Bundesrat in der Vergangenheit spezifische Massnahmen in diesem Bereich getroffen. So wurde beispielsweise im Februar 2020 das Swiss Humanitarian Trade Arrangement eingeführt. Dieses soll sicherstellen, dass in der Schweiz[NB]ansässige Exporteure und Handelsfirmen im Nahrungsmittel-, Pharma- und Medizinalbereich über einen zuverlässigen Zahlungskanal für ihre Exporte in den Iran verfügen.

Schweizer Banken sind verpflichtet, Rechts- und Reputationsrisiken zu erfassen, zu begrenzen und zu überwachen. Der Bundesrat kann private Unternehmen aber nicht zur Durchführung von bestimmten Lieferungen oder Zahlungen verpflichten, auch nicht im humanitären Bereich. Deshalb empfiehlt der Bundesrat die Motion zur Ablehnung.

Die APK-S hat die Motion an ihrer Sitzung vom 4. November 2021 ausführlich vorberaten. Die Anhörungen von Experten und Expertinnen auf diesem Gebiet gaben den Kommissionsmitgliedern einen vertieften Einblick in die praktische und komplexe Umsetzung von Sanktionsmassnahmen im internationalen Umfeld und in den Umgang damit. Ein Gesetz zu schaffen, das mehr Probleme löst, als es Probleme verursacht, ist gemäss den Ausführungen nicht realisierbar.

Hierzu ein Beispiel: In der Europäischen Union gibt es Schutzmassnahmen im Rahmen der EU Blocking Regulation. Damit hat die EU versucht, einen quasi unilateralen Schutzmechanismus einzuführen. Ziel war der Schutz europäischer Wirtschaftsinteressen. Sie kennen das; das war das Ziel. Aus dem Fall Bank Melli Iran gegen die Telekom Deutschland GmbH geht jedoch beispielhaft hervor, dass das vorliegende Regelwerk sogar zusätzliche Probleme schafft. Das Regelwerk ist zwar zum Schutz der wirtschaftlichen Interessen der EU gedacht, öffnet jedoch Nicht-EU-Unternehmen die Tür, um die Geschäftsinteressen, den Ruf und die Finanzen von EU-Unternehmen zu schädigen, indem sie diese zu kostspieligen Rechtsstreitigkeiten zwingen, in denen die EU-Unternehmen gegenüber dem klagenden Nicht-EU-Unternehmen die Beweislast tragen. Dadurch macht das geltende EU-Regelwerk das ausländische Geschäft eher noch mehr zu einem Risiko als zu einer Chance.

Gleiches droht mit dieser Motion in der Schweiz. Die Absichten sind gut. Es ist aber zugleich ein Fass ohne Boden. Folgende Punkte müssen im Wissen um die vorherigen Ausführungen beispielsweise beachtet werden:

Gibt ein solcher Schutzmechanismus Unternehmen und Personen, die nicht einmal in der Schweiz ansässig sind und hier keinen Beitrag zur Entwicklung der Schweizer Wirtschaft leisten, die Möglichkeit, Klagen gegenüber Schweizer Unternehmen einzureichen und sie zum Tragen hoher Anwalts- und Gerichtskosten zu zwingen? Die Schweiz hat mit dem SECO bereits heute eine nationale Aufsichtsbehörde, die im internationalen Vergleich einen aussergewöhnlichen Beitrag dazu leistet, Schweizer Unternehmen, welche wegen ausländischer Sanktionen Hürden zu überwinden haben, umsetzbare rechtliche Möglichkeiten bereitzustellen. Die Dienstleistungen des SECO sind jedoch vielen Firmen nicht bekannt. In Anbetracht der Erfahrungen im Umgang mit unilateralen Schutzmechanismen und der engen Verflechtung der Schweizer Wirtschaft mit dem Ausland wird es als wenig sinnvoll erachtet, einen Schutzmechanismus im Schweizer Recht zu verankern. Besser sind der Dialog mit den jeweiligen Staaten und insbesondere auch die Eigenverantwortung der Unternehmen.

Diese Motion ist Teil der allgemeinen Versuche, die Schweizer Souveränität in Bezug auf Verfahren von Drittstaaten, die sich gegen Unternehmen oder Einzelpersonen in der Schweiz richten, zu stärken. Es gab im März 2011 die Motion 11.3120 der FDP-Liberalen Fraktion, "Schutz der Souveränität der Schweiz". Diese zielte in die gleiche Richtung. Sowohl National- als auch Ständerat nahmen sie an. Der Bundesrat erarbeitete daraufhin einen Entwurf für ein Gesetz. Das Ziel bestand darin, im Interesse der Schweiz mit ausländischen Behörden in einem Klima des gegenseitigen Vertrauens zusammenzuarbeiten und im Rahmen dieser Zusammenarbeit die Schweizer Souveränität zu wahren. Die Motion wurde dann letztlich abgeschrieben, trotz ihrer Annahme durch den Nationalrat im Jahr 2011 und durch den Ständerat im Jahr 2012. Im Februar 2015 nahm der Bundesrat den Beschluss des EJPD zur Kenntnis, das Projekt aufzugeben.

In den letzten Jahren wurden weitere Motionen und Interpellationen zu dieser Thematik eingereicht. Bis heute wurde jedoch keiner dieser Vorstösse umgesetzt. Das zeigt die Komplexität des Themas und verdeutlicht die Tatsache, dass in der Schweiz mit ihrer starken, exportorientierten Wirtschaft eine Gesetzgebung in diesem Bereich, so lobenswert sie auch sein mag, nicht unbedingt wünschenswert und in einer globalisierten Wirtschaft ohnehin nicht zu erreichen ist.

Ich mache Sie darauf aufmerksam, dass sich die Kommission sehr intensiv mit diesem Thema auseinandergesetzt hat. Die Kommission weist darauf hin, dass bereits Massnahmen gegen die extraterritorialen Auswirkungen ausländischer Sanktionen ergriffen wurden. Der Dialog und die Instrumente, die im Einzelfall zwischen den betroffenen Ländern und Unternehmen ausgehandelt wurden, bleiben für die Kommission die sicherste Option, um Unternehmen vor der Beschränkung ihrer Tätigkeiten und vor Sanktionen zu schützen.

Einige Kommissionsmitglieder sind der Ansicht, dass die Frage nach den Auswirkungen der Sanktionen in Zukunft an Bedeutung gewinnen und Unternehmen in Konflikte bringen wird. Aus diesem Grund sind sie der Meinung, dass multilaterale Überlegungen anzustellen seien. Obwohl die Kommission die Ablehnung der Motion beantragt und darauf verzichtet, ein Postulat einzureichen, erachtet sie es als wichtig, dass unser Rat diesem Thema Aufmerksamkeit schenkt und dass multilaterale Überlegungen angestossen werden.

Die APK-S beantragt mit 8 zu 0 Stimmen bei 4 Enthaltungen, die Motion abzulehnen. Als Berichterstatter empfehle ich Ihnen, der APK-S und dem Bundesrat zu folgen und die Motion abzulehnen.