Z'graggen Heidi · Ständerat · 2022-05-31

Wortprotokoll

Im "Bundesratslexikon" schreibt Urs Altermatt im Jahr 2019, dass der Bundesrat ohne Zweifel die originellste Schöpfung des politischen Systems der Schweiz sei. Ohne auch nur einen Tag Unterbruch ist die Schweizer Regierung seit 1848 im Amt. Sie ist nie vollständig ausgewechselt, sondern nach Abgängen immer nur durch einzelne Mitglieder ergänzt worden. Altermatt fährt fort: "In der Tat sorgt das institutionelle Regelwerk des Regierungssystems für eine Kontinuität, wie sie sonst nur in Monarchien vorkommt." Weiter konstatiert er: "In der Bevölkerung sind die Bundesrätinnen und Bundesräte denn auch 'so etwas wie republikanische Royals'."

Nun soll es also mehr davon geben. Seit dem Ende des 19.[NB]Jahrhunderts behandelte das Parlament mehrere Vorlagen - es waren deren zwölf -, die den Bundesrat von sieben auf neun Köpfe erweitern wollten. Heute liegt die dreizehnte Vorlage vor. Die Begründungen sind im Wesentlichen die gleichen geblieben. Je nach politischer Grosswetterlage ging oder geht es um den besseren Einbezug von verschiedenen Landesgegenden, politischen Kräften, sprachlichen Minderheiten, um Geschlechterparität oder eben um die Reduktion der Arbeitslast.

Über allem schwebt das Zauberwort der Konkordanz. Unter Konkordanz versteht man bekanntlich die Suche nach einem Gleichgewicht oder einem Kompromiss, sowohl zwischen Parteien wie auch zwischen den verschiedenen sprachlichen, sozialen und politischen Kulturräumen, die unser Land ausmachen. Von ihrer Idee her zielt die schweizerische Konkordanzdemokratie auf Stabilität und kontinuierliche Entwicklung ab. Konkordanz ist in der direkten Demokratie wesentlich, denn ohne Konkordanz erreichen wir keine Mehrheiten an der Urne durch den Souverän, oder es besteht die Möglichkeit der Blockade des politischen Systems.

Um die Konkordanzdemokratie der Schweiz zu leben, braucht es aber weniger institutionelle Reformen als vielmehr das Wiederfinden der Bereitschaft zur Zusammenarbeit, und diese muss in erster Linie vom Parlament ausgehen. Es ist sicher so, dass einer der offensichtlichsten Aspekte der Konkordanzdemokratie oder unseres Konkordanzsystems die Aufteilung der sieben Bundesratssitze auf die nach ihrer proportionalen Wählerstärke wichtigsten Parteien ist, unter Respektierung der unterschiedlichen Bedingungen der Schweiz wie eben dem sprachlichen Gleichgewicht usw.; ich habe es schon erwähnt. Die Integration der massgeblichen Kräfte im Bundesrat hat über die Jahre erdauert werden müssen, und das hat zur Stabilität des Systems beigetragen.

Mit der Verschiebung der Kräfteverhältnisse nun einfach die Zahl der Bundesratsmitglieder zu erhöhen, erscheint zwar vordergründig als elegante Lösung, weil man so eine Problemstellung ohne grosse Widerstände vermeintlich lösen könnte. Mit einem vergrösserten Bundesrat werden sich aber die unterschiedlichen Auffassungen über eine gerechte Verteilung der Bundesratsmandate an Parteien oder politische Lager nicht in Luft auflösen. Es wäre bloss die Zahl verändert, nicht aber das Wahlsystem.

Der Bundesrat ist eben gerade kein Proporzorgan; unser Berichterstatter, Ständerat Daniel Fässler, hat es gesagt. Der Bundesrat soll als Kollegialregierung die Exekutive bilden und nicht ein Zusammentreten einzelner Departementschefinnen und Departementschefs sein. Eine Erhöhung der Zahl der Mitglieder der Landesregierung würde das Funktionieren des Kollegialprinzips weiter erschweren und es zusätzlichen Belastungen aussetzen. Im vergrösserten Kollegium könnten sich zudem - das darf man nicht unterschätzen - leichter interne Gruppierungen bilden, was die Verständigung im Bundesrat und somit auch seine Stellung schwächen könnte. Der administrative Aufwand würde grösser, denn wir würden so mehr interdepartementale Schnittstellen schaffen, und die Departementalisierung würde zunehmen. Das steht denn auch in der Stellungnahme des Bundesrates zu einer ähnlichen Vorlage aus dem Jahr 2016, als der Bundesrat erkannt hatte, dass sein Handlungsbedarf in eigener Sache nicht in der Departementalisierung liegt.

Weiter spricht die sogenannte Schwellentheorie gegen die Erhöhung der Zahl der Bundesräte auf neun. Sie besagt nämlich, dass ein kollegiales Gremium mit mehr als sieben Mitgliedern zwingend hierarchisiert werden müsse. Ein Gremium mit bis zu sieben Mitgliedern funktioniert auch ohne Führung, braucht also nicht zwingend eine Hierarchie. Sitzen mehr als sieben Personen am Tisch, ist eine starke Führung notwendig. Aber ein deutlich gestärktes Bundespräsidium würde die Schweiz in Richtung eines Präsidialsystems führen; dem steht wiederum die starke Machtteilung in der Schweiz entgegen. Die Einführung eines neunköpfigen Bundesrates könnte das auch im internationalen Vergleich gut funktionierende schweizerische Regierungssystem schwächen, und das bei einem minimalen Gewinn.

Damit habe ich nicht gesagt, dass ich mir, von aussen gesehen, nicht mehr Kollegialprinzip und weniger Departementalitätsprinzip wünschen würde, wie es in der Bundesverfassung vorgegeben ist. Die Herausforderungen unseres Landes können nur durch breit abgestützte, konsensuelle Schritte gelöst werden. Das ist die Aufgabe des Bundesrates im Kollegium selber. Gerade das Ziel einer ausgeprägteren Kollegialregierung erreicht man mit einer Erhöhung der Anzahl der Bundesratsmitglieder nicht. In Anbetracht des gewaltigen Wandels der politischen Systeme seit der Mitte des 19. Jahrhunderts ist die im Wesentlichen unveränderte Institution des schweizerischen Bundesrates, so noch einmal Urs Altermatt, "in internationaler Perspektive ein herausragendes Faktum". Bundeskanzler Walter Thurnherr hat 2019 bei der Vernissage des "Bundesratslexikons" gesagt: "Es kann gut sein, dass es künftig noch mehr darauf ankommen wird, welche Persönlichkeiten im Bundesrat vertreten sind. Und gut möglich, dass wir es nicht bereuten, wenn wir den mit Umsicht geschaffenen Institutionen des Bundes sowie den Beziehungen unter ihnen etwas mehr Sorge tragen würden." Ich stimme dem zu und füge an: Zu den herausragenden Fakten der Schweizerischen Eidgenossenschaft zu stehen, ist eine vornehme Aufgabe und würde im Übrigen auch in anderen Bereichen von im internationalen Vergleich Herausragendem grossen Wert für unsere Eidgenossenschaft stiften.

Ich beantrage mit der Mehrheit der Kommission die Ablehnung der parlamentarischen Initiative.